Billet de blog 11 nov. 2021

Faire rentrer les fossiles à la COP pour mieux les laisser dans le sol

Le brouillon de l’accord de Glasgow inclut, pour la première fois de l’histoire des COP, la question des combustibles fossiles. Certes, ce passage sera probablement supprimé d’ici à l’adoption finale du texte. L’accord de Glasgow sera à l’évidence très décevant. Mais « avec 20 ans de retard, les combustibles pourraient bien entrer dans le processus de COP. Et c'est peut-être le meilleur moyen de s'assurer qu'ils ne sortent plus jamais du sol », espèrent Nicolas Haeringer, Amélie Canonne et Maxime Combes, depuis la COP26 à Glasgow. 

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Le brouillon de l’accord de Glasgow inclut, pour la première fois de l’histoire des COP, la question des combustibles fossiles. Certes, ce passage sera probablement supprimé d’ici à l’adoption finale du texte, sous la pression des États les plus dépendants des hydrocarbures, et des quelque 500 lobbyistes de l’industrie fossile présent.e.s à la Conférence de l’ONU sur le climat. L’accord de Glasgow sera à l’évidence très décevant sur les autres points clefs (marchés carbone, financements, objectifs concrets de réduction des émissions de gaz à effet de serre, équité, etc.). Mais la présence, même fugace, de l’énergie fossile n’est pas anecdotique.

Jusqu'à présent, le processus onusien de négociations sur le changement climatique était hanté par un spectre : les combustibles fossiles.

La Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (la CNUCC, soit le processus dans lequel se déroulent les fameuses COP) n'intègre en effet pas la question de l'énergie dans son périmètre. Charbon, gaz et pétrole ne rentrent donc pas le champ des négociations menées lors des COP et des commissions techniques qui l’alimentent. 

La CCNUCC organise l’effort de coopération internationale en vue de réduire la production de gaz à effet de serre, de manière à prendre en compte les capacités et les besoins inégaux des pays. Elle est toutefois silencieuse sur la question énergétique, ainsi que sur bien d’autres aspects pourtant décisifs de la réduction des émissions de GES : ni les déclarations finales des COP ni le Protocole de Kyoto ou l’Accord de Paris ne se sont jamais prononcées sur les choix agricoles, industriels, urbains… à même de réduire ces émissions.

Ainsi, l'énergie ne faisait qu'une fugace apparition dans le texte de l'Accord de Paris adopté en 2015. Une occurrence unique, et encore : une occurrence pour rien puisque qu'il s'agissait de mentionner le rôle de l'Agence internationale de l'énergie atomique.

Les COP n’ont jamais directement traité des causes du dérèglement climatique, pas même par refus d’aborder la question centrale, mais parce qu'elles étaient construites ainsi.  Ce choix ne résultait pas d’un refus de prendre le problème à bras le corps, mais traduisait la difficulté de construire un cadre de négociation permettant de définir à des consensus larges (en théorie, dans le cadre de la COP, chaque État - les USA, la Chine, la Russie comme Kiribati, Tuvalu ou les Maldives - a le même poids) et de respecter la volonté de la plupart des pays de préserver leur souveraineté sur les questions énergétiques. Au demeurant, il s’agissait aussi théoriquement de garantir que les politiques énergétiques soient décidées de manière démocratique à l’échelle nationale, un acquis historique de l’ONU depuis les années 60, à l’époque obtenu de haute lutte par les pays du Sud.

Les choses pourraient évoluer à Glasgow : le brouillon d'accord soumis par la présidence britannique inclut en effet un paragraphe appelant la communauté internationale à "accélérer la sortie du charbon et la fin des subventions aux combustibles fossiles". C'est une première - et à l'évidence une victoire du mouvement pour la justice climatique. Une victoire étrange, bureaucratique, mais significative et importante.

Jusqu'alors, les combustibles fossiles étaient relégués à la périphérie des COP - voire à l'extérieur. Les choses ont commencé à changer récemment. L'Accord de Paris a ici joué un rôle déterminant : il a ouvert la porte à la prise en compte du “budget carbone” à l’échelle mondiale, ce qui permet de poser la question de la place des énergies fossiles dans un scenario à +1,5°c. 

Ce faisant, diverses institutions ont dû travailler sur la sortie des combustibles fossiles. Ainsi, l'Agence internationale de l'énergie admettait-elle récemment qu'une trajectoire 1,5°c impliquait de ne plus développer aucun projet fossile. Certes, l'Agence internationale de l'énergie a son propre agenda : elle espère se positionner comme étant l'institution internationale qui pilotera le débat sur la décarbonisation, en lieu et place de l'ONU. Elle doit pour cela entraîner les pays qui n'en sont pas membres (des pays du Sud) via des incitations diverses (formations, transferts de technologie, etc.).

À Glasgow aussi, les coalitions ad hoc, bilatérales, ont multiplié les annonces significatives : sur la question du charbon ; des financements aux activités gazières et pétrolières à l'étranger ; et ce jeudi 11, sur la sortie du gaz et du pétrole. Ces annonces ne se situent pas dans le cadre onusien : leurs promoteurs utilisent la COP comme une opportunité de lancer ces initiatives, mais se gardent bien de les soumettre formellement devant l'ONU. Ce sont des annonces bilatérales, dénuées de quelque forme de contrainte. 

Ce sont des pas en avant significatifs, malgré leurs limites : les annonces sur le charbon ne portent pas sur le charbon "propre" ("abated" dans le jargon énergétique) ; celles sur le financement ne portent que sur les activités  à l'étranger (les USA et le Canada peuvent donc les soutenir et ainsi préserver “l'avantage compétitif" de leur activité domestique) ; les annonces de la coalition “Beyond Oil and Gas” menée par le Danemark et le Costa Rica ne sont pas contraignantes. Elles ne portent que sur les droits d’exploiter et de commercialiser ce qui est extrait, pas sur la propriété des gisements.

Faire revenir la question énergétique dans le cadre de la CNUCC (en lieu et place de coalitions ad hoc ou d’institutions telles que l’AIE) est donc primordial : à défaut, le cadre multilatéral risquerait en effet d'exploser, faisant irrémédiablement disparaître toute forme de contrainte

Quels sont alors les enjeux pour les dernières 48 heures de négociation ?

Le premier, évidemment, est de s’assurer que le texte ne change pas sur ce point. On peut pourtant craindre que les lobbies fossiles (qui ont la plus grosse délégation à Glasgow et représentent, à eux seuls, la délégation des 8 pays les plus affectés par le changement climatique) fassent tout leur possible pour que ce paragraphe soit retiré. Les commentateurs pointeront volontiers du doigt le rôle de la Russie et de l’Arabie Saoudite - mais le problème premier est ici la présence des lobbies énergétiques. Les lobbies charbonniers, gaziers et pétroliers à la COP (et aux marges de la COP) doivent être interdits de présence à la COP.

Le second enjeu consistera à rendre ces initiatives et ces déclarations “redevables” devant les COP, et face aux sociétés civiles comme aux citoyens. Le choix de tenir le G20 à la veille de l’ouverture de la COP26, puis un sommet des chef.fe.s d’État au début de la COP faisait un peu penser à une réunion d’adultes, chargés de prendre les décisions importantes, qui s’imposeront ensuite aux autres - ici les négociateurs, appelés à se débrouiller pour faire rentrer l’accord de Glasgow dans les limites ainsi posées. 

La multiplication des coalitions ad hoc affaiblit durablement la CCNUCC et les COP, qui pourraient à terme ne servir plus qu’à discuter des modalités techniques qui concernent en premier lieu les pays pauvres ou émergents. Ces annonces exercent en outre un rôle direct sur les COP et les pourparlers qui s’y tiennent : elles redistribuent notamment la légitimité et l’influence entre pays. Il serait assez incompréhensible que le seul instrument de droit international existant aujourd’hui s’agissant du climat ne soit doté d’aucune compétence d’appréciation des efforts mis en place au titre de ces annonces. A minima pour que ces annonces soient en quelque sorte investies de la légitimité des COP, elles devraient inclure un engagement de reporting et de redevabilité devant son assemblée.

Surtout : ces annonces viennent 20 ans trop tard. Nous aurions eu le cœur à nous réjouir si elles avaient été faites lors de la COP06, plutôt que la COP26. Aujourd'hui, la seule réaction raisonnable est de les prendre comme un appel à continuer à agir. La tâche du mouvement pour la justice climatique est en effet de faire tout ce qu'il est possible de faire pour réduire le retard accumulé (à cause de l'industrie fossile, de son lobbying, des conflits d'intérêts voire de la corruption), de comprimer le temps pour que, de COP en COP, le retard passe à 18, 15, 10, 5 ans… 

De ce point de vue, la mention des combustibles fossiles dans l'Accord de Glasgow permettra d'asseoir la légitimité des actions de blocage des infrastructures fossiles, en attendant de les sortir de l’illégalité. Quoiqu’elle ne soit pas juridiquement contraignante, et qu’elle ne puisse, à ce titre, directement renforcer les recours légaux devant diverses juridiction, ce glissement pourrait par ailleurs ouvrir de nouvelles perspectives juridiques - a minima en renforçant la légitimité des procès intentés contre les États et les entreprises polluantes

Bref : avec 20 ans de retard, les combustibles pourraient bien entrer dans le processus de COP. Et c'est peut-être le meilleur moyen de s'assurer qu'ils ne sortent plus jamais du sol.

Signataires : 

Nicolas Haeringer, directeur de campagne pour 350.org, membre d'Attac, coordinateur de l'ouvrage d'Attac Pour la justice climatique, stratégies en mouvement (Les Liens qui Libèrent 2021)
Amélie Canonne, membre d’Attac, chercheuse en politiques commerciales et climatiques 
Maxime Combes, économiste, auteur de Sortons de l’âge des fossiles ! Manifeste pour la transition (Seuil), 2015

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