Les PPE se suivent et se ressemblent, épisode 1

Depuis 19 mars 2018, se tient un débat public sur les deux Programmations pluriannuelles de l’énergie (PPE) pour la décennie à venir. C’est l’occasion de revenir sur ce qu’est une PPE et les politiques énergétiques mises en œuvre au cours de la décennie qui vient de s’écouler. En France il apparait clairement que gouverner l’énergie n’est pas une chose facile…

La programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) ne doit pas dire grand-chose au plus grand nombre. C’est en effet une procédure nouvelle instituée par Loi de transition énergétique dans le but d’orienter pour les 4 années qui suivent la production, la consommation et la distribution d’énergie en France. La PPE rassemble dans un document unique ce les anciennes Programmations pluriannuelles des investissements[1] (PPI).

Le Ministère de l’écologie définit la PPE comme « outils de pilotage de la politique énergétique[2] ». Mais pour que cela soit effectif faudrait-il encore qu’il y ait un pilote dans l’avion. On est en effet là bien loin de la planification écologique[3] que beaucoup appellent de leurs vœux. Dans le domaine si particulier de l’énergie le pouvoir ne se situe pas là où on l’imagine. L’Etat au mieux partage la capacité de proposer et de décider avec des acteurs puissants soucieux de leur indépendance. Le plus connu d’entre eux est le fameux « lobby nucléaire[4] ». C’est loin d’être le seul à verrouiller la politique énergétique. On peut citer les « syndicats d’électrification[5] » même si leur influence a été rognée récemment[6] sans oublier bien évidemment le fameux « lobby routier » si gourmand en carbone.

Toujours est-il qu’en France, l’Etat a tout l’air d’un petit poucet à côtés des « géants de l’énergie » dont l’autonomie est consolidée par une construction européenne des plus libérales. Au mieux les gouvernements composent faute de pouvoir réellement proposer[7]. L’histoire récente l’illustre clairement. Le Débat national sur la transition énergétique[8] plombé par EDF[9] a accouché d’une souris[10] en dépit de l’engagement d’une ministre qui avait parfaitement conscience des enjeux[11]. La loi de transition énergétique qui a suivi n’a pas non plus apporté le changement promis[12]. Sa mise en œuvre a tardé[13]. Mais surtout, les quelques acquis ont été sabrés par les principaux documents d’orientation dans lesquels les partisans de la transition avaient placé tous leurs espoirs : la stratégie nationale bas carbone (SNBC) publiée en toute hâte avant la COP21[14] puis la première PPE 2016-2018[15].

Tout pour le climat...

La « révolution verte » vantée par Ségolène Royal[16] n’a cependant rien d’enthousiasment si l’on regarde les choses de près. On est là dans la stricte continuité des politiques publiques de puis que la France s’est engagée à Kyoto à devenir un « champion du climat[17] ». L’artifice est connu : puisqu’il est impossible de réguler les mobilités du plus grand nombre et que la rénovation thermique du bâtiment est hors de prix, la solution est de garantir un report des usages du thermique vers l’électrique. Rien n’est plus simple dans un pays qui dispose du parc nucléaire le plus surdimensionné[18] au monde quelles que soient les « incertitudes » qui touchent cette filière[19]

Tout l’art est d’abuser de l’argument climatique pour justifier l’irréversibilité du choix nucléaire. C’est bien ce qui figure dans la consternante SNBC dont il a déjà été question sur ce blog[20]. Si les ambitions affichées sont honorables[21], les solutions proposées ressemblent à s’y méprendre à la communication d’EDF : « la sobriété énergétique dans tous les secteurs ; le recours a des énergies décarbonées dans le transport, le chauffage et l’industrie ; le renforcement des puits de carbone naturels et des productions biosourcées ; la décarbonation du mix électrique. » Vous l’aurez compris, il faut décarbonés en particulier le mix électrique.

Avec l’assentiment tacite des climato-gogos qui ne s’intéressent plus guère au risque nucléaire, la mandature Hollande se termine par un formidable cadeau offert à l’Union française de l’électricité[22] (UFE) :

« Les enjeux majeurs des décennies à venir pour le secteur de l’énergie sont ceux de la lutte contre le changement climatique et de la performance économique (compétitivité et dynamisme industriel). Ils donnent donc le cap de la transition énergétique. Celle-ci doit répondre à ces défis en visant l’instauration d’un modèle de développement « bas carbone » qui minimise les émissions de gaz à effet de serre, qui soit un facteur de compétitivité de l’économie, et qui contribue à la renaissance industrielle nationale. L’électricité peut y apporter un concours significatif. Un engagement ferme de la France et de l’Union européenne dans cette direction serait un symbole fort à la veille de la tenue, en France, en 2015, de la conférence internationale sur le climat (COP 21)[23]. »

La SNBC n’est qu’une suite de préconisations qui n’ont d’autres fins que de protéger la filière nucléaire en limitant tant que faire se peut le recours à des productions alternatives plus sûres et plus soutenables… à la grande satisfaction des acteurs économiques dominants du secteur[24]. L’urgence identifiée est de garantir des « transferts d’usage vers le vecteur électrique » dans le but d’atteindre une baisse de 30% des émissions de gaz à effet de serre requise par l’Union européenne d’ici 2030[25].

Une première PPE qui détricote la Loi de transition énergétique

La première PPE publiée le 27 octobre 2016[26] précise la mise en œuvre des principes et objectifs définis par la Stratégie nationale bas carbone. Tout concourt ici à sanctuariser la filière nucléaire alors que la baisse de sa production dans le mix électrique est renvoyée aux calendes grecques[27]. Cinq ans après la catastrophe de Fukushima, l’heure est à la prolongation de la durée d’exploitation du par cet au renouvellement des réacteurs qui ne passeront pas leur « contrôle technique »…

« La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte engage la France vers la diversification de son mix électrique, pour atteindre en particulier 40 % d’énergies renouvelables dans le mix électrique en 2030 et 50 % de nucléaire dans la production d’électricité à l’horizon 2025. Ce dernier objectif pourrait se traduire par une adaptation du parc nucléaire actuel, étape par étape, avec :

-           des fermetures de certains réacteurs, avec à court terme la fermeture des deux réacteurs de la centrale de Fessenheim ;

-           des prolongations de l’exploitation de certains réacteurs au-delà de 40 ans, pour garantir la sécurité d’approvisionnement et éviter le recours à de nouveaux moyens de production à combustible fossile.

Néanmoins, compte tenu de l’ensemble des éléments exposés ci-dessous, il est nécessaire de constater le rythme de développement des énergies renouvelables, les évolutions de la demande en électricité et la disponibilité du parc et de disposer des décisions de l’ASN pour prendre des décisions de fermeture et de prolongation de réacteurs au-delà de 40 ans, au cours de la seconde période de la PPE. » P 108

Rien de très nouveau en somme. La PPE, après les premières PPI[28], recommande de prolonger l’exploitation d’un parc nucléaire défaillant et obsolète. Une petite nouveauté tout de même : il ne s‘agit pas de s’arrêter à la limite technique des 40 ans devenu en 2003 la durée officielle d’exploitation des réacteurs[29] mais d’aller au-delà… vers l’inconnu de l’aveu même de l’Autorité de contrôle :

« La nécessité d’éviter toute rupture d’approvisionnement tout en minimisant le coût pour la collectivité, tant économique qu'environnemental, et le respect des objectifs de la loi, en particulier en matière de développement des énergies renouvelables, conduisent à fixer les priorités d'action générales suivantes :

-           Augmenter de plus de 50% le rythme de développement des énergies renouvelables électriques ;

-           Limiter le recours au parc thermique à flamme en fonction du réel besoin de flexibilité, dans des conditions environnementales et économiques satisfaisantes, et privilégier les solutions d'effacement pour piloter l’équilibre offre-demande ;

-           Engager les investissements de sûreté et de préparation d'une première tranche de prolongations des centrales nucléaires au cours de la première période de la programmation tout en conservant des flexibilités pour la deuxième période, pour tenir compte de l'objectif de diversification, des décisions futures de l'ASN, du rythme de développement des énergies renouvelables et de l'évolution constatée de la consommation et des exportations. » P 72

Quelles que soient les belles paroles sur la sûreté nucléaire, l’orientation de la politique énergétique de la France ne saurait en aucun cas être contrainte par de telles considérations techniques… alors que les révélations ne cessent de se multiplier en 2016 sur les irrégularités et autres falsifications dans toute la filière nucléaire[30] !

« L’évolution du parc nucléaire dépend de nombreux paramètres des systèmes énergétiques français et européen :

-           l’évolution de la consommation électrique et en particulier de la pointe de consommation, et les moyens qui pourront être mobilisés pour assurer la sécurité de l’approvisionnement sans recourir à davantage de centrales fossiles, émettrices de gaz à effet de serre ;

-           le rythme de développement des énergies renouvelables et la baisse de leur coût grâce à une demande mondiale de plus en plus forte, en application de la COP 21 ;

-           la situation des systèmes électriques des pays voisins, et l’évolution des échanges d’électricité aux frontières (imports/exports) ;

-           le taux d’utilisation des centrales, qui pourrait baisser à l’horizon 2020 en raison des travaux engagés ;

-           le coût d’exploitation et de maintien en conditions opérationnelles des réacteurs ;

-           la mise en oeuvre des prescriptions de sûreté de l’Autorité de Sûreté Nucléaire et leurs coûts ;

-           les enjeux et les coûts liés à la gestion des déchets et matières radioactives. » p 109

Non seulement rien est dit sur le risque nucléaire, son coût, l’intermittence croissante de réacteurs à bout de souffle, mais la possibilité même de décider quoi que ce soit devient impossible au vu du nombre de paramètres qu’il convient de prendre en compte. Et finalement la PPE décide de ne rien décider laissant la bride sur le coup à un exploitant qui décidément est en capacité de définir la politique énergétique de la France[31] :

Orientations

ð  En fonction de l’évolution de la consommation d’électricité et des exportations, du développement des énergies renouvelables, des décisions de l’ASN et de la nécessité d’assurer la sécurité d’approvisionnement, décider des fermetures et des prolongations de l’exploitation au-delà de 40 ans de certains réacteurs au cours de la deuxième période de la PPE.

Très concrètement cela amène la PPE à envisager une baisse de la production nucléaire comprise entre 10 TWh et 65 TWh sans décider de la moindre fermeture de réacteur… en espérant que la mise en œuvre des EnR suive à un rythme soutenu d’ici 2023. Voilà un bel exemple de refus décider d’autant plus que cette orientation ouvre la porte à une généralisation des conduites « en suivi de charge » qui ne ménage ni les hommes ni les équipements. Preuve supplémentaire qu’EDF peut faire ce que bon lui semble alors que son partenaire particulier, Areva, bénéficie d’un blanc-seing pour continuer à triturer le combustible usé dans l’espoir qu’un jour les déchets vitrifiés finissent dans le trou de Bure.

Une alternance qui n'apporte rien de nouveau

Les réactions à cette indigente PPE n’ont pas tardé. Il n’y a guère qu’EDF qui se satisfait de la proposition de Ségolène Royal[32]. Pour Greenpeace on a clairement affaire à une « démission du gouvernement » qui torpille la loi de transition énergétique[33]. Anne Bringault, coordinatrice sur la transition énergétique pour le CLER et le Réseau Action Climat, quant à elle déplore que « Le gouvernement, en refusant de traiter la question de l'évolution du parc nucléaire vieillissant, met en péril le développement des énergies renouvelables et de l'efficacité énergétique. La transition énergétique tant vantée pendant la COP21 et ses dizaines de milliers d'emplois ne semblent plus être à l'ordre du jour[34]. » La déception est grande dans les rangs écologistes à l’issue d’un quinquennat qui n’aura pas tenu les promesses de 2011.

La suite n’est plus pathétique encore. Non content d’avoir réduite la Loi de transition à une simple poursuite de l’effort entamé en 2005[35] conformément aux recommandations de l’Union européenne, le gouvernement en travestit le contenu. C’est ainsi que la fermeture de Fessenheim est conditionnée à la mise en service de l’EPR de Flamanville non sans la remise d’un copieux chèque remis à EDF[36]. Si ce pourboire intervient au meilleur moment[37], il révèle la réalité des rapports e force dans l’énergie. Le pouvoir politique ne décide de rien. Tout au plus il tient la plume pour l’avenue de Wagram où on ne tient guère à assumer ses décisions.

L’ultime acte de Ségolène Royal est de signer un machin qui foule aux pieds la loi de transition mais respecte la PPE[38]. La fermeture de Fessenheim déroge en effet aux règles énoncées dans le Décret n° 2016-846 du 28 juin 2016 relatif à la modification, à l'arrêt définitif et au démantèlement des installations nucléaires de base[39]… puisqu’EDF n’a pas été foutu de préparer le dossier de mise à l’arrêt définitif des deux réacteurs alsaciens depuis 2012. Et l’on se retrouve donc avec un décret d’abrogation de l’autorisation d’exploiter[40] qui exonère l’exploitant d’avoir à respecter le requis réglementaire. Le plus drôle est que le décret prévoit que l'abrogation prendra effet « à compter de la date de mise en service de l’EPR de Flamanville 3 dès lors que cette abrogation est nécessaire au respect du plafonnement de la capacité nucléaire et que la mise en exploitation de l’EPR de Flamanville 3 intervient avant le 11 avril 2020[41]. »

Après cet épisode consternant d’aucuns espéraient que l’arrivée au pouvoir d’un jeune Président de la République qui comprend les enjeux[42] allait mettre un peu d’ordre dans la politique énergétique de l’Etat et reprendre le travail bâclé sous François Hollande. C’était bien trop attendre de la présidence jupitérienne. En dépit de généreuses promesses de campagne[43], Macron a sifflé la fin de la récréation dès l’automne 2017. Désavouant clairement Nicolas Hulot qui s’était avancé sans prendre garde à ses arrières au début de l’été[44], l’Elysée a pris acte les « TWh perdus » de 2016 font toujours défaut[45]. Et le 7 novembre le Ministre de la transition écologique a été contraint de manger son chapeau au prétexte de la nécessité de respecter les objectifs climatiques[46]… énoncés par la fameuse SNBC.

« La SNBC n'a pas pour objet de décrire précisément la composition du mix électrique, des lors que celle-ci respecte l'objectif de limitation des émissions défini par les budgets carbone et les recommandations de la stratégie. C'est ainsi la PPE, compatible avec la SNBC, qui devra définir la part du nucléaire dans le mix. » p 111 SNBC

Tel est bien le problème auquel nous faisons face aujourd’hui. Si la Stratégie nationale bas carbone est « cohérente avec l’objectif de réduction de la part du nucléaire au travers de ses recommandations relatives au développement des énergies renouvelables », c’est la PPE qui précise la feuille de route et détermine le phasage de la transition. La première avait botté en touche, nous l’avons vu. Celles en cours d’élaboration aujourd’hui ne semblent guère plus efficientes au vu de la faible résolution du ministère de l’écologie à gouverner le nucléaire[47].

Le refus affiché d’Hulot de recourir à une « brutalité excessive[48] » cache une gêne profonde à maitriser l’énergie alors que les principaux acteurs de ce secteur disposent d’un soutien indéfectible de l’Elysée et de Bercy et qu’EDF règne désormais sans partage sur la filière[49]. L’actualité récente le prouve sans ambiguïté. Le Président de la République a retrouvé sa passion ancienne pour l’atome[50] tue le temps de capter quelques écolos pour constituer LREM. Et il est devenu le premier VRP de la filière nucléaire en ce début d’année 2018 en Chine[51] puis en Inde[52] succombant au « mythe exportateur[53] » auquel les industriels sont si attachés.

Toujours est-il que début mars 2018, à l’heure où s’ouvre le débat public sur les prochaine PPE, tous les signaux donnent à voir un souci fort de l’exécutif à ne rien faire qui puisse gêner une filière nucléaire à la peine depuis de nombreuses années.

 

suite au prochain épisode (n°2)

 

Notes et commentaires

[1] https://www.connaissancedesenergies.org/qu-est-ce-que-la-ppi-programmation-pluriannuelle-des-investissements-140915

[2] https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/programmations-pluriannuelles-lenergie-ppe

[3] http://www.assemblee-nationale.fr/13/propositions/pion1991.asp

[4] https://www.bastamag.net/Transition-energetique-une-loi-paralysee-par-le-lobby-nucleaire

[5] http://www.lagazettedescommunes.com/493290/pourquoi-les-syndicats-denergie-veulent-devenir-les-bras-armes-des-regions/

[6] http://www.lagazettedescommunes.com/327020/le-role-des-syndicats-delectrification-est-il-remis-en-cause-par-la-loi-maptam/

[7] http://journaldelenergie.com/nucleaire/corinne-lepage-en-france-le-lobby-nucleaire-cest-letat/

[8] https://reporterre.net/Le-debat-sur-la-transition

[9] https://www.lexpress.fr/actualite/societe/environnement/nucleaire-delphine-batho-denonce-l-influence-d-henri-proglio-ministre-fantome_1324105.html

[10] http://www.lagazettedescommunes.com/180307/fin-du-debat-national-sur-la-transition-energetique-tout-ca-pour-ca/

[11] https://reporterre.net/Delphine-Batho-dit-sa-verite-sur-l-Elysee-Fessenheim-et-Notre-Dame-des-Landes

[12] https://reporterre.net/L-incroyable-histoire-de-la-loi-sur-la-transition-energetique-que-vous-raconte

[13] http://www.lemonde.fr/energies/article/2016/10/26/transition-energetique-la-mise-en-application-de-la-loi-est-jugee-trop-lente_5020776_1653054.html

[14] https://www.actu-environnement.com/ae/news/strategie-nationale-bas-carbone-en-ordre-de-marche-25691.php4

[15] http://www.liberation.fr/futurs/2016/04/08/la-loi-de-transition-energetique-denaturee-par-le-gouvernement_1444870

[16] http://www.lemonde.fr/planete/article/2015/06/16/la-france-devoile-sa-strategie-bas-carbone_4655466_3244.html

[17] https://www.gouvernement.fr/special-cop-21-les-engagements-nationaux-de-la-france-3390

[18] https://www.ee-consultant.fr/IMG/pdf/Surcapacite_nucleaire_AB_2006.pdf

[19] https://www.latribune.fr/entreprises-finance/industrie/energie-environnement/nucleaire-la-trajectoire-energetique-francaise-se-complique-755755.html

[20] https://blogs.mediapart.fr/guillaume-blavette/blog/210916/une-programmation-pluriannuelle-de-lenergie-qui-sanctuarise-le-nucleaire

[21] « Réduire nos émissions GES a 140 Mt, en une a deux générations, est un véritable défi. Cela nécessite notamment d’obtenir des réductions de l’ordre de 9 a 10 Mt équivalent CO2 par an en moyenne jusqu’en 2050. Cela suppose d’amplifier le rythme de réduction par rapport a la période 2005-2013, sans rogner sur le nécessaire développement économique de notre pays, ni simplement exporter nos émissions en délocalisant les activités les plus émettrices. »

https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/sites/default/files/SNBC_Strategie_Nationale_Bas_Carbone_France_2015.pdf

[22] http://ufe-electricite.fr/actualites/edito/article/les-reseaux-au-coeur-de-la-transition-energetique

[23] http://ufe-electricite.fr/publications/etudes/article/enr-hydraulique-nucleaire-les-3

[24] http://www.lemonde.fr/planete/article/2013/10/22/l-electricite-est-l-energie-du-futur-selon-les-industriels-du-secteur_3501004_3244.html

[25] https://ec.europa.eu/clima/policies/strategies/2030_fr

[26] https://www.actu-environnement.com/ae/news/decret-ppe-programmation-energie-27775.php4

[27] http://www.lemonde.fr/planete/article/2016/10/27/la-france-renvoie-definitivement-a-l-apres-quinquennat-la-reduction-du-nucleaire_5021663_3244.html

[28] http://www.vie-publique.fr/documents-vp/energie_2005/se_rapport_ppi.htm

[29] http://www.sortirdunucleaire.org/Duree-de-vie-des-centrales-l-EPR-l

[30] https://www.lesechos.fr/22/11/2016/lesechos.fr/0211517137928_areva---au-creusot--les-failles-du-forgeron.htm

[31] https://reporterre.net/Le-gouvernement-abandonne-a-EDF-la-politique-energetique

[32] https://www.edf.fr/sites/default/files/contrib/groupe-edf/espaces-dedies/espace-medias/cp/2017/cp_edf_20170406-ppe_vf.pdf

[33] https://www.greenpeace.fr/transition-energetique-le-gouvernement-demissionne/

[34] https://www.novethic.fr/actualite/energie/transition-energetique/isr-rse/transition-energetique-la-feuille-de-route-enfin-publiee-144133.html

[35] https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000813253

[36] https://reporterre.net/EDF-accepte-l-indemnisation-de-l-Etat-pour-fermer-Fessenheim-Les-elus-locaux

[37] https://www.usinenouvelle.com/article/epr-endettement-fessenheim-les-12-travaux-herculeens-d-edf.N501914

[38] https://www.lesechos.fr/23/01/2017/lesechos.fr/0211722509016_edf-et-l-etat-trouvent-un-compromis-pour-la-fermeture-de-fessenheim.htm

[39] https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000032790726&categorieLien=id

[40] http://www.lemonde.fr/planete/article/2017/04/09/le-decret-pour-la-fermeture-de-fessenheim-est-signe_5108402_3244.html

[41] https://www.francetvinfo.fr/societe/nucleaire/le-decret-de-fermeture-de-la-centrale-nucleaire-de-fessenheim-publie-au-journal-officiel-en-s-alignant-sur-les-conditions-d-edf_2137414.html

[42] https://www.mediapart.fr/journal/france/060517/3-environnement-le-nucleaire-pourquoi?onglet=full

[43] https://www.challenges.fr/election-presidentielle-2017/presidentielle-2017-macron-pourrait-reporter-l-objectif-de-reduction-du-nucleaire_471014

[44] http://www.lemonde.fr/energies/article/2017/07/11/nicolas-hulot-evoque-la-fermeture-de-17-reacteurs-nucleaires-a-l-horizon-de-2025_5158962_1653054.html

[45] http://energie-developpement.blogspot.fr/2017/03/programme-macron-energie-nucleaire-enr.html

[46] http://www.lemonde.fr/energies/article/2017/11/07/nicolas-hulot-reporte-l-objectif-de-baisse-du-nucleaire-de-50-d-ici-a-2025_5211451_1653054.html

[47] http://www.liberation.fr/france/2018/03/05/baisse-du-nucleaire-chez-hulot-il-est-urgent-d-attendre_1634015

[48] https://www.nouvelobs.com/planete/20171108.OBS7080/la-baisse-a-50-du-nucleaire-repoussee-hulot-replique-aux-critiques.html

[49] https://www.la-croix.com/Economie/France/restructuration-filiere-nucleaire-francaise-franchit-cap-decisif-2017-12-25-1200901839

[50] http://www.francesoir.fr/politique-france/emmanuel-macron-la-filiere-nucleaire-est-une-filiere-davenir-en-france

[51] https://www.lesechos.fr/09/01/2018/lesechos.fr/0301122282651_nucleaire---mega-contrat-en-vue-pour-areva-en-chine.htm

[52] http://www.liberation.fr/planete/2018/03/11/pour-macron-en-inde-de-l-atome-avant-le-solaire_1635242

[53] https://www.worldnuclearreport.org/

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