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Billet de blog 23 sept. 2014

Aperçu du référendum révocatoire aux États-Unis

La révocabilité des élus est un principe de démocratie semi-directe garanti par les textes constitutionnels dans un certain nombre de pays, notamment en Europe et dans les deux Amériques. L'objectif de ce premier billet (sur 3) est de proposer une synthèse des différents dispositifs de référendum révocatoire en usage aux USA, appelés en anglais recall elections ou « scrutins de rappel ».

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La révocabilité des élus est un principe de démocratie semi-directe garanti par les textes constitutionnels dans un certain nombre de pays, notamment en Europe et dans les deux Amériques. L'objectif de ce billet est de proposer une synthèse des différents dispositifs de référendum révocatoire en usage aux USA, appelés en anglais recall elections ou « scrutins de rappel ». Ce billet est le premier d'une série de trois articles consacrés à la révocabilité des élus: aux USA, dans le monde et en France.

Sommaire

  • Vue d'ensemble du rappel
  • Pour ou contre la révocabilité des élus
  • Efficacité et impact du rappel
  • Quelques données récentes
  • Comment fonctionne le processus de rappel
  • Qui est concerné par le rappel
  • Motivation de la demande de rappel
  • Durée minimale du mandat avant rappel
  • Mise en œuvre d’une pétition de rappel
  • Tenue du scrutin de rappel
  • Résultat du référendum
  • Sources

Ce billet est la version réduite d’un document plus complet, qui figure en pièce jointe en fin d'article. NB : Je ne suis ni juriste, ni spécialiste des USA ; je remercie tous ceux qui ont des compétences en ces matières de m’aider à rectifier ce document chaque fois que nécessaire. Contact :  gygde@free.fr

Vue d'ensemble du rappel

Le rappel (recall) est une procédure qui permet aux citoyens de retirer son mandat à un agent public et de le remplacer avant le terme de son mandat. Le terme recall election recouvre le référendum sur la question de la révocation de l’agent public, et l’élection simultanée ou séparée du remplaçant au poste vacant, afin d’en préserver la continuité.

Le rappel est un dispositif politique, et diffère en cela de la mise en accusation (impeachement), qui est une procédure judiciaire pendant laquelle la Chambre doit porter des accusations spécifiques, et le Sénat agir en tant que jury statuant sur preuves. Le rappel d'un fonctionnaire d'État est seulement la conséquence d'un scrutin public au suffrage universel, et dans 11 des 19 États instituant le rappel au niveau de l'État, il n'y a pas besoin de présenter des motifs spécifiques.

Le rappel est beaucoup plus souvent utilisé au niveau des administrations locales qu’au niveau des gouvernements des États. Selon certaines estimations, les trois quarts des scrutins de rappel sont tenus au niveau d'un conseil municipal ou d'une commission scolaire (aux USA, organismes indépendants gérant les établissements éducatifs). Au niveau de l’État, les motifs de révocation d’un élu sont surtout politiques (actions et votes contraires aux intérêts des électeurs), et au niveau local, souvent éthiques (perte de confiance à la suite de corruption, d’incompétence, de fautes professionnelles ou de comportements inconvenants, indépendamment du fait qu’il y ait ou non condamnation en justice). 

Bien que les procédures de rappel de politiciens à tous les niveaux de gouvernement, État ou local, se soient multipliées au cours des dernières années, la plupart des efforts de rappel sont infructueux. De nombreuses demandes de rappel échouent en raison d'un manque de moyens financiers (les exigences juridiques et matérielles pour mettre les pétitions en circulation sont élevées) ou de l'incapacité à proposer un candidat viable pour remplacer le politicien qu'on souhaite révoquer.

Pour ou contre la révocabilité des élus

Les partisans du rappel affirment qu'il offre aux citoyens un moyen de garder le contrôle sur les élus qui ne représentent pas l’intérêt général, ou qui sont incompétents ou indifférents aux doléances. Selon cette opinion, un élu est un agent ou un serviteur (« mandataire »), et non un maître ou un décideur autonome (« fondé de pouvoir »).

Ses adversaires affirment qu’on ne devrait pas autoriser les électeurs à abuser de la démocratie hors périodes électorales, que la menace d'un rappel diminue l'indépendance des élus, qu'il met en difficulté tous les agents publics en ne donnant pas sa chance à l’élu jusqu'à l'élection suivante (qui serait la seule révocation envisageable en démocratie représentative), que d’autres méthodes existent, notamment judiciaires, et que le rappel peut conduire à des abus de la part de groupes d'intérêts bien financés.

Quelques liens (en anglais) vers des discussions pour et contre :

Efficacité et impact du rappel

Bien que les recherches sur l'efficacité et l'impact du rappel soient peu nombreuses, certaines études sur la corrélation entre la participation électorale et l’existence d’un dispositif de rappel montrent que le taux de participation est plus élevé dans les États qui permettent le rappel, et suggèrent que les électeurs de ces États sont davantage satisfaits de la démocratie. Toutes s’accordent à dire que, pour limitées que soient les preuves de l’efficacité du rappel à accroître la responsabilité et la réactivité des élus, il n’y en a aucune permettant d’affirmer que l’existence de dispositions de révocation des élus déstabilise la vie politique.

Quelques données récentes sur les tentatives de rappel

Selon le Recall Elections Blog, en 2012, 509 pétitions de rappel ont été lancées à travers le pays, dont 168 ont mené à un référendum révocatoire. 26 élus ont démissionné avant le référendum, 82 élus ont été effectivement révoqués.

En 2013, 478 pétitions de rappel ont été lancées, dont 107 ont mené à un référendum révocatoire. 22 élus ont démissionné avant le référendum, 51 élus ont été effectivement révoqués.

L’essentiel de ces rappels ont concerné des juridictions locales. En ce qui concerne les rappels au niveau des États, les 10 dernières années ont vu 10 tentatives de rappel de gouverneurs, conduisant à 1 révocation et 1 maintien, et 57 tentatives de rappel de parlementaires d’État (sénateurs et représentants), aboutissant à 9 révocations et 11 maintiens. Voir la synthèse dans le document en pièce jointe.

Pour les détails des motifs et les suites données aux demandes de rappel, cf. le site du Recall Elections Blog, et également le site BallotPedia qui organise les accès croisés aux données par année, type de poste, État, depuis les origines.

Comment fonctionne le processus de rappel

Les détails du processus de rappel varient d'un État à l'autre, mais en général, il comporte les étapes suivantes:

  1. Dépôt d'une demande de pétition pour mettre en circulation une pétition de rappel (certains États exigent que les demandes de rappel soient fondées sur des motifs dont la liste figure dans la Constitution), qui doit rassembler un nombre minimal de signatures.
  2. Mise en circulation de la pétition de rappel, qui doit rassembler au moins un nombre de signatures déterminé par la Constitution dans une période de temps limitée.
  3. Soumission de la pétition à la commission électorale concernée pour la vérification des signatures et contrôle de légalité.
  4. Si suffisamment de signatures valables sont présentées dans le temps donné, un référendum est tenu. Sinon, la pétition est abandonnée. Dans certains États (Wisconsin, Arizona, Michigan), il n'y a pas de référendum, mais directement une élection anticipée (one-step recall).
  5. Si le résultat est favorable au rappel (majorité de « oui »), le fonctionnaire ou l’agent est révoqué, et une élection simultanée ou postérieure est tenue pour pourvoir le poste devenu vacant (two-step recall).

Qui est concerné par le rappel

Agents publics susceptibles d'être révoqués © 

Voir le tableau des modalités par État en pièce jointe.

Au niveau fédéral, la Constitution des USA n'admet pas le rappel, et la Cour suprême a jusqu'à présent invalidé les dispositions des Constitutions des États fédérés relatives au rappel de leurs représentants au Congrès. Au niveau des États fédérés, 19 États admettent le rappel au niveau de l'exécutif et du législatif d'État (gouverneur, procureur général, argentiers, députés, sénateurs), 9 d'entre eux admettant aussi le rappel des magistrats du système judiciaire d'État. Au niveau des administrations locales (comtés, cantons, villes, districts), ce sont plus d'une trentaine d'États qui prévoient le rappel des maires, conseillers municipaux, administrateurs de services publics, shérifs, soit en ayant inscrit cette possibilité dans la Constitution de l'État, soit en l'ayant laissée aux chartes et statuts locaux.

Motivation de la demande de rappel

Dans 11 des 19 États qui admettent le rappel au niveau de l’État, tout électeur inscrit peut lancer une campagne de rappel pour une raison quelconque. Souvent, les raisons sont d'ordre politique. Seules les Constitutions de 8 États exigent que, lors de la demande de pétition, le motif (voir tableau des modalités par État en pièce jointe) soit exprimé clairement et basé sur des faits, ce qui a pour effet de minimiser la possibilité de révocation pour raisons purement politiques. Les Constitutions d’États très peuplés (équivalant démographiquement à des pays européens) comme la Californie, l’Illinois ou le Michigan permettent cependant le rappel des membres de l'exécutif ou du législatif pour tous motifs, sans restrictions.

Durée minimale du mandat avant le début d’une procédure de rappel

Voir le tableau des modalités par État en pièce jointe.

Dans bon nombre d’États, aucune durée minimale de mandat n’est exigée. Dans les États qui l’exigent, les élus ne peuvent être révoqués avant d’avoir effectué un temps de service minimum compris entre 90 jours et 1/4 de la durée du mandat, selon les juridictions et les mandats. Ils peuvent également  ne pas être révocables s’il ne leur reste que peu de temps à effectuer, entre 90 jours et 6 mois selon les juridictions et les mandats.

Mise en œuvre d’une pétition de rappel

Voir le tableau des modalités par État en pièce jointe.

Le nombre de signatures requis est généralement un pourcentage des suffrages exprimés à la dernière élection pour le poste en question, bien que certains États se fondent sur le nombre d'électeurs inscrits ou dans certains cas, sur le nombre de suffrages exprimés pour l’élu à révoquer. Il peut même exister une sorte de seuil censitaire, comme en Arkansas, où le rappel des commissaires de district exige la signature de 25% des propriétaires fonciers. Dans la plupart des cas, un délai maximum est établi pour la réunion des signatures après la mise en circulation de la pétition. Enfin, les formalismes juridiques (formulation, vérification, etc.) gouvernant la mise en circulation des pétitions sont souvent complexes, et représentent donc un coût de mise en œuvre élevé qui décourage d’avance toute tentation de pétition de rappel « fantaisiste », ou sur des bases qui ne seraient pas solidement étayées. 

Quelle que soit la formule, les exigences sur le nombre des signatures sont élevées :

  • 25% de l’électorat ou des suffrages précédents dans neuf États
  • 1/3 en Louisiane
  • 35% pour les législateurs dans l'État de Washington
  • 40% dans le Kansas
  • Le Montana a le plus petit nombre de signatures requis : 10% pour les fonctionnaires d'État et 15% pour les fonctionnaires locaux, et 3 mois pour les obtenir

Le New Jersey a la durée de circulation de pétition la plus longue : 320 jours pour un rappel de sénateur ou de gouverneur

Tenue du scrutin de rappel

Si la pétition est validée par la commission électorale, un référendum doit être tenu dans des conditions fixées par chacune des juridictions. Dans la quasi-totalité des cas, l’électeur doit commencer par répondre par « oui » ou par « non » à la question formulée lors de la procédure, généralement une variation autour de : « L’agent public X doit-il être relevé de ses fonctions ? ». 

Dans la majorité des cas, le référendum est couplé à l’élection d’un remplaçant éventuel si le « oui » au rappel est majoritaire (two-step recall). Trois méthodes sont utilisées pour choisir un remplaçant à un poste à la suite d'un référendum : par élection simultanée (dans la même procédure), par élection distincte (après le référendum), ou par nomination (sans élection). NB : Dans le Wisconsin, dans le Michigan et en Arizona, il n'y a pas d'étape de référendum à la suite de la pétition, mais directement une élection anticipée mettant en compétition pour le poste l'élu visé et un ou plusieurs challengers (one-step recall). 

Résultat du référendum

Dans tous les États sauf 2, une majorité de « oui » parmi les suffrages exprimés est suffisante pour que le rappel soit effectif, sans qu’une proportion de votants ou un seuil de participation ne soient nécessaires. (En Alabama, il faut la majorité des électeurs inscrits, et dans le Tennessee, il faut 66% des suffrages exprimés.) Ces faibles exigences permettent en théorie la révocation d’élus malgré une forte abstention lors du scrutin, mais en pratique, cette possibilité est minimisée par les exigences juridiques de mise en circulation de la pétition et ses seuils de signatures élevés.

Sources

  • Zimmermann J.F., The Recall: Tribunal of the People, State University of NY Press, 2014. ISBN 9781438449258
    Ouvrage de référence sur les fondements philosophiques et légaux du recall dans la démocratie américaine, avec arguments, évaluation et perspectives pour la démocratie, par un spécialiste de démocratie locale US, prof. de science politique à l’Univ. d’Albany.
  • Cronin T., Direct democracy. The politics of initiative, referendum, and recall, Harvard University Press, 1999. ISBN 9781583483015
    Excellente introduction aux dispositifs de démocratie semi-directe dans les institutions US et à leurs justifications, par un auteur de manuels universitaires, prof. de science politique au Colorado College.
  • L’incontournable site Web Ballotpedia :
    http://ballotpedia.org/Portal:Recall
    Inépuisable source d’informations sur le système électoral US, avec des accès croisés par année, par type d’élection, par État, et des dossiers de fond sur les principes, l’histoire et le fonctionnement de la démocratie représentative et directe aux USA.
  • Le Recall Elections Blog, de Joshua Spivak:
    http://recallelections.blogspot.com/
    J. Spivak est un chercheur en science politique qui analyse, méticuleusement et de manière neutre, jour après jour depuis 2011, toutes les annonces et tentatives de rappel à travers les USA, ainsi que leurs suites. C'est la meilleure source pour observer la vie du recall.

 Document complet en PDF

Le rappel aux USA © GYGDE (pdf, 474.8 kB)

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