La démocratie menacée. L’état d’urgence sanitaire ou la destitution du Parlement

Tribune coordonnée par le Collectif Les Citoyens en alerte

Le vote définitif par l'Assemblée Nationale de la loi de prorogation de l’état d’urgence sanitaire donnant des pouvoirs exorbitants au gouvernement, le samedi 7 novembre 2020, pourrait bien marquer un tournant funeste pour notre démocratie. Par cette loi, en effet, il ne s’agit pas seulement de permettre des restrictions de nos libertés fondamentales sans précédent en temps de paix mais bien d’abandonner pour six mois tout débat démocratique et parlementaire sur ces mesures.

La différence avec la première période d’état d’urgence sanitaire instaurée en mars, c’est que dans le cas de la « deuxième vague » de l’épidémie de covid-19, une partie du Parlement a résisté, et même vaillamment combattu, à cette « remise des clés au gouvernement pour 6 mois » (selon l’expression du député Philippe Gosselin lors des débats de l’Assemblée le 24 octobre), avec des arguments forts, des demandes et même des propositions tout à fait légitimes. Le 29 octobre 2020, le Sénat a refusé de voter la confiance au gouvernement en s’opposant à la déclaration du gouvernement sur les nouvelles mesures sanitaires (voir ici). Il a voté des amendements importants pour limiter la durée et l’ampleur de l’état d’urgence. A l’Assemblée Nationale, l’opposition a proposé ces mêmes amendements. Elle a même réussi à faire voter une limitation de la durée de l’état d’urgence jusqu’à la mi-décembre et un passage devant le Parlement pour un confinement après le 30 novembre, à la faveur de l’absence d’une partie de la majorité la nuit du 3 au 4 novembre dans l’hémicycle. On connait la colère que cela a provoquée chez le Ministre de la Santé, qui a bloqué les amendements votés par l’Assemblée Nationale par le « vote de réserve ». Le refus obstiné du gouvernement et de la majorité (LREM et Modem) de négocier le moindre amendement a abouti, après cinq séances parlementaires, et de nombreuses heures de débat, à l’adoption du texte pratiquement inchangé tel qu’il avait été rédigé par le gouvernement. C’est un gouvernement qui réussit ainsi à gouverner seul, sans réel contre-pouvoir parlementaire et surtout sans écouter les voix de la pluralité démocratique.

Or, que dit ce texte ?

Il octroie au gouvernement soixante-dix habilitations à légiférer par ordonnances, sans aucun débat ni discussion sur le contenu de ces ordonnances, pendant quatre mois, et ce dans un grand nombre de domaines dont certains sont très éloignés des questions sanitaires. Il vise en outre à prolonger cette gestion pendant encore deux mois dans un régime dit « de sortie d’état d’urgence », issu d’une loi du 9 juillet 2020, et qui est en réalité une poursuite à peine édulcorée de l’état d’urgence, avec seule différence que le Premier ministre ne peut plus imposer un confinement. En termes simples, le gouvernement décide seul dans de très nombreux domaines, restreignant nos libertés fondamentales pendant six mois, et cela sans avoir de comptes à rendre au Parlement qui est totalement exclu de la décision. Il peut même décider de retarder les élections régionales, c’est un moindre mal peut-on penser, mais que se passerait-il si l’état d’urgence aboutissait à reporter les élections présidentielle et législatives ? Dans l’immédiat, la liberté de manifestation a été drastiquement restreinte, comme l’a montré le 6 novembre la répression administrative d’une manifestation parfaitement légitime et opportune des soignants protestant contre la fermeture de l’Hôtel-Dieu en pleine pandémie (voir ici).

Que dit notre Constitution ? 

Ni l’état d’urgence (2005-2015), ni l’état d’urgence sanitaire (2020) ne sont des régimes explicitement prévus par notre Constitution, contrairement aux pleins pouvoirs présidentiels en cas de crise (art. 16) et à l’état de siège (art. 36). Ce sont des régimes institués par la loi et qui, selon la jurisprudence, permettent « une extension limitée dans le temps et dans l’espace des pouvoirs des autorités civiles, sans que leur exercice se trouve affranchi de tout contrôle » (Conseil d’Etat, Ordonnance de référé Boisvert du 21 novembre 2005). Il en résulte « que la durée de prorogation de l’état d’urgence [réservée au législateur après le premier déclenchement par l’Exécutif] ne saurait être excessive au regard du péril imminent ou de la calamité publique ayant conduit à la déclaration de l’état d’urgence » (voir ici), le juge administratif devant s’assurer que les mesures de police administrative prises dans ce cadre soient « adaptées, nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivit » (voir ici et la).

En effet, l’état d’urgence est un régime qui empiète sur la compétence réservée du Parlement pour fixer les règles concernant « les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l'exercice des libertés publiques » (art. 34). Il donne des pouvoirs étendus et exceptionnel au pouvoir exécutif, notamment au Premier ministre et aux préfets, pour des restrictions exceptionnelles – et drastiques – des libertés fondamentales protégées par la Constitution et le droit international : le droit au respect de la vie privée, les libertés d’aller et venir, de réunion, d’expression, et la liberté d’entreprendre. L’état d’urgence sanitaire est donc un régime dangereux car il menace l’équilibre et la séparation des pouvoirs et la garantie des droits consacrées par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Et le Conseil constitutionnel ?

Face à cela, on aurait espéré que le Conseil Constitutionnel, garant des libertés et de la démocratie inscrites dans notre Constitution, accepterait les demandes des députés et des sénateurs pour limiter dans son ampleur et sa durée excessives la loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire. Il s’est contenté au fond de dire que puisque le Parlement avait autorisé l’état d’urgence pour 6 mois, il était légal même s’il n’était pas prévu dans la Constitution (voir ici) ! Il n’a à aucun moment cité le fait que l’équilibre des pouvoirs était un fondement essentiel de la démocratie. En l’occurrence, il a jugé, d’un trait de plume, que la durée de l’état d’urgence sanitaire de 4 mois était justifiée car « cette appréciation (…) n'était pas manifestement inadéquate au regard de la situation présente de l'ensemble du territoire français ». On se demande si le Conseil Constitutionnel a lu la note du conseil scientifique citée qui indique pourtant qu’« il est très difficile de prévoir combien de temps va durer la 2ème vague, car cela dépend du virus lui-même, de son environnement climatique, des mesures qui vont être prises pour limiter la circulation du virus, de leur acceptation et donc de leur impact » (voir ici, Chap. IV, p19). Le Conseil Constitutionnel n’avait donc pas besoin d’être spécialiste en épidémiologie pour constater que la durée proposée par le gouvernement n’avait aucune base scientifique et ne s’appuyait sur aucune justification claire, hormis celle d’éviter de repasser au Parlement une nouvelle fois. Rien ne justifiait donc le choix de prolonger l’état d’urgence sanitaire de 5 mois (en tenant compte du régime dit « de sortie »), au contraire il aurait été logique de réexaminer la situation au bout du deuxième mois, ou au plus tard fin décembre.  

L’inscription de l’EUS dans le droit commun

Le gouvernement a déjà rentré le principe de l’état d’urgence sanitaire dans le « droit commun » par l’article 2 de la loi du 23 mars 2020 (applicable jusqu’au 1^er avril 2021) pour faire face à l’épidémie de Covid 19.  L'état d'urgence sanitaire peut être déclaré à tout moment sur tout ou partie du territoire métropolitain ainsi que du territoire des collectivités d’outre-mer en cas de catastrophe sanitaire mettant en péril, par sa nature et sa gravité, la santé de la population.

Le gouvernement et le législateur ont par ailleurs déjà prévu la mise en place d’un dispositif pérennisant certaines mesures prises dans le cadre de l’urgence sanitaire. Le Parlement sera sans doute saisi d’ici janvier 2021 d’un projet de loi à cet effet (voir les annonces de M. Véran), créant ainsi des pouvoirs exorbitants de police administrative que l’Exécutif peut exercer sans même avoir besoin de l’autorisation du Parlement, ce qui est inacceptable dans un système démocratique. 

Par ailleurs, on a bien vu également que le régime d’urgence servait à justifier le passage de lois liberticides sans aucun rapport avec la question sanitaire, comme la fameuse loi sécurité globale examinée ces jours–ci en procédure accélérée, la loi sur la recherche, ou la loi Avia de contrôle de l’internet, qui a été retoquée par le Conseil constitutionnel, mais pour combien de temps ?

Même si cela ne devait rester qu’une situation exceptionnelle, malheureusement un tel système laisse toujours des séquelles. Ce n’est pas sans raison que, lors des débats de la Commission mixte paritaire, le sénateur Arnaud de Belenet s’inquiétait de la mise en place dans la durée d’un état d’urgence sanitaire : « avec six mois de pouvoirs exceptionnels exorbitants, on crée un précédent dangereux et, si la tentation populiste devait prévaloir lors de prochains scrutins nationaux, cela pourrait avoir des conséquences funestes ». De plus, cela s’est produit sans que la majorité de nos concitoyens ne se rende compte de la gravité de ces évolutions, et sans forte réaction des organisations de défense des libertés. Comme l’a dit sur France Inter la politologue Chloé Morin, « quand on ne sera plus en démocratie, on ne s’en rendra même pas compte » ( à écouter ici).  

Perte de confiance des citoyens, augmentation des tensions sociales, risques de dérive populiste autoritaire

L’absence de lieu de débat public sur les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, le sentiment de ne pas être consultés ni entendus par le gouvernement, qui décide sur un modèle centralisé, autoritaire et descendant, à partir des « conseils de défense » et sur la base des opinions d’une poignée de technocrates et d’experts cooptés, placent les citoyens dans une situation où les seules alternatives sont la soumission et souvent la dépression, ou la révolte et le refus. Cette situation est aux antipodes de l’adhésion souhaitable des citoyens au programme de lutte contre l’épidémie et décourage les bonnes volontés et les initiatives locales. 

Dans la mesure où ce même gouvernement a diffusé des messages contradictoires durant la première phase de l’état d’urgence sanitaire et qu’il a maintenu, avec les médias publics, une communication essentiellement basée sur la peur, le doute s’est installé au sein de la population. Ce doute est propice au développement de théories du complot et à la circulation de rumeurs les plus folles, mélangées à des critiques fondées et qui mériteraient un débat éclairé. L’absence de discussion sur les mesures à prendre pour contrer l’épidémie ne fait que renforcer cette absence de pluralisme (voir ici). Tout ceci crée une profonde division de la société entre partisans de mesures toujours plus répressives, et ceux qui les refusent soit en bloc, soit dans le détail car elles apparaissent non fondées ou inéquitables. Selon Hannah Arendt, les régimes totalitaires prennent un pouvoir « total » sur les individus en les exposant à des informations contradictoires, jusqu’à ce qu’ils n’aient plus aucun moyen de savoir où se trouve la vérité (H. Arendt, Les origines du totalitarisme).

L’accumulation des régimes d’urgence, qu’ils soient sécuritaires ou sanitaires, et la facilité avec laquelle le Parlement, dominé par la majorité présidentielle, se démet de ses pouvoirs, posent une vraie question pour l’avenir de notre démocratie et le respect de nos libertés fondamentales. Nous avons vécu 952 des 1829 journées écoulées depuis le 14 novembre 2015 sous état d’urgence. L’exception est devenue la norme. Quand l’urgence sécuritaire s’est ajoutée à l’urgence sanitaire, on a vu la facilité avec laquelle le gouvernement a fait passer des lois sécuritaires réduisant durablement nos libertés fondamentales dans tous les domaines : liberté de manifestation, liberté d’expression, liberté d’aller et venir, liberté de la presse, liberté de culte, liberté d’association, droits de la défense, droits des étrangers…  on peine à trouver un domaine qui n’ait pas, sur la période récente, fait l’objet de remises en cause (voir par exemple la tribune de Stéphanie Hennette Vauchez).  Et on peut craindre que les crises se multiplient dans les prochaines années, crises climatiques, écologiques, économiques et sociales…  Cela justifiera-t-il un état d’urgence sans fin, donc la suspension de fait de notre système démocratique ?

Que faire pour sortir de la crise démocratique ?

Nous, le collectif les Citoyens en Alerte, avons au cours des derniers mois inlassablement interpellé les parlementaires en leur demandant avant tout de garder le contrôle de l’état d’urgence sanitaire, puis de la sortie de cet état d’urgence, et maintenant de sa nouvelle prolongation. Nous avions cru, sans doute naïvement, que le Conseil constitutionnel pourrait valider un certain nombre de propositions des sénateurs et députés visant à mieux encadrer l’état d’urgence sanitaire en réduisant son ampleur. Aujourd’hui, quelles options restent aux citoyens et à la société civile ?

1- Tout d’abord, nous devons continuer à interpeller nos élus pour que l’état d’urgence sanitaire cesse le plus rapidement possible. Le Conseil Constitutionnel a lui-même recommandé qu’il soit mis fin à l’état d’urgence sanitaire dès lors qu’il n’y aura plus d’urgence sanitaire immédiate : «En dernier lieu, quand la situation sanitaire le permet, il doit être mis fin à l'état d'urgence sanitaire par décret en conseil des ministres avant l'expiration du délai fixé par la loi le prorogeant ».

2- Nous proposons ensuite que soit créé un conseil national ou une convention citoyenne de suivi de l’état d’urgence sanitaire, comme cela a été proposé par plusieurs parlementaires. Une pétition pour une convention citoyenne sur le renouveau démocratique est d’ailleurs en ce moment même en cours sur le site de l’assemblée nationale.

3- Parallèlement, et sans attendre, pourraient être créés des Conseils décentralisés de suivi du Covid, associant des parlementaires, les élus locaux, les professionnels de santé, les experts et la société civile pour ouvrir le débat sur la crise sanitaire et socio-économique, ainsi que sur les mesures prises au niveau des régions en particulier.

4- Nous devons également nous mobiliser pour empêcher le passage en urgence de lois liberticides non liées à l’état d’urgence sanitaire.

5- Nous devons aussi nous mobiliser contre une prochaine loi de pérennisation de la gestion de l’urgence sanitaire, que le gouvernement compte sans doute présenter dans trois mois, afin d’éviter qu’elle serve à pérenniser des mesures d’urgence également liberticides.

6- Enfin, force est de constater qu’il faut, à plus long terme, réviser la Constitution pour mieux assurer l’équilibre des pouvoirs et mieux garantir les libertés. La durée de l’état d’urgence pourrait être plafonnée à 12 jours (comme dans la loi de 1955 pour l’état d’urgence « sécuritaire »), son renouvellement impliquant un nouveau passage au Parlement. Par ailleurs, la procédure d'urgence parlementaire ne pourrait pas être déclenchée, en période d'état d'urgence, sur un texte dont l'objet ne se rapporte pas directement au motif même qui a déclenché l'état d'urgence. Cet état doit être spécialement motivé, d'une durée limitée, et contenir des mesures strictement proportionnées à leur objectif.

Les signataires

Collectif « Les Citoyens en alerte » : Christian CASTELLANET (Agronome et écologue), Sara MELKI(Agro-paysanne), Aline HUBERT (Hydrogéologue), Jean-François KIBLER (Agro-économiste), Amélie CASTELLANET (Historienne de l'art), Caroline MOUZET (Médecin), Jean-Baptiste MOUZET (Médecin).

Soutenu par

Laurent Mucchielli, sociologue, directeur de recherche au CNRS

Élise Carpentier, Professeur de droit public à l'Université d'Aix-Marseille

Christopher Pollmann, Professeur des universités agrégé de droit public, Université de Lorraine-Metz

Gilles J. Guglielmi, Professeur de droit public à l’université Paris 2

Elizabeth Oster, Avocat, Ancien Membre du Conseil de l'ordre de Paris, Ancien Membre du Conseil National des Barreaux

Caroline Guibet Lafaye, philosophe et sociologue

Marc Richevaux, Magistrat, Maître de Conférences ULC 

Chantal Carpentier, Maître de Conférence des universités retraitée (droit international public)

Sophie Lambert-Wiber, Maître de conférences en droit privé et sciences criminelles, habilitée à diriger des recherches

André Bonnet, Avocat au barreau de Marseille, Ancien président des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel

Christian Celdran, Administrateur Civil honoraire

Gustave Massiah, Économiste

Michèle Leclerc-Olive, sociologue et mathématicienne, association CIBELE

Jérôme Escalier, porte-parole de la Confédération Paysanne de Saône et Loire

Christophe Pelletier, Médecin anesthésiste

Rémi Favresse, Auto-entrepreneur

Christine Claude-Maysonnade, Avocat

Jean-Marc Touzet, Zoologue

Patrice Kibler, Retraité de l’Éducation Nationale

Maryse Pechevis, Avocate pénaliste à Montpellier

Ariane Bourgeois, Avocat au Barreau des Hauts-de-Seine

Blanche Magarinos-Rey, Avocate au Barreau de Paris

Carine Mosca, Chargée de production

Martin Kern, Travailleur humanitaire

Léa Zaslavsky, Directrice d’association

Catherine Perroud, Agroéconomiste, conseillère municipale

Frédéric Jacquemont, Juriste

Pauline Kempf, Violoniste

Elsa Colonna, Business Development Manager

Jutta Schicht, Educatrice spécialisée

Anne Ginestet, Professeur

Véronique Ahari, Médecin

Anne Victoria Fargepallet, Avocate et naturopathe

Docteur Eve Villemur, Médecin, homéopathe, nutritionniste, thérapeute en TCC

Clara Penaguilla, travailleur social

Joël Penaguilla, monteur vidéo

Julien Buabent, Formateur indépendant en développement web

Guillaume Basquin, Commandant de bord et éditeur

Jean Soavi, Ingénieur hydraulicien

Quentin Blaise, Cadre en transition professionnelle

Adèle André, Juriste

Félix Giloux, Critique d’art

Pascal Genneret, Artiste chansonnier 

Patrick Vassallo, Militant associatif, responsable ESS

Pedro Vianna, Poète, homme de théâtre, enseignant en mastère

Daniel Vey, Militant associatif

Joo Zimmermann, Agronome

Cécile Neveu, Conseillère en insertion professionnelle

Quentin Ballin, Ingénieur agro-développement

Louis Fouché, médecin anesthésiste-réanimateur

Marie-Claude Bouchet, médecin anesthésiste retraitée

Lénaïg Dianéa, chef d'entreprise 

Benoît Masson, artiste peintre

Christine Fiselier, enseignante

Philippe Bonnier, Cameraman cinéma et télévision

Martine Dierickx, infirmière retraitée

Philippe Dierickx, agronome retraité

Gilles Moulard, chauffeur livreur

Roxane Favresse, demandeuse d’emploi

Thérèse Récalde, demandeuse d’emploi

Thibaud Daprémont, historien de l’art

Marc Cognard, Professeur de biologie

Aurore Mansion, anthropologue

Aurélie Vogel, Agronome

Bénédicte Soullier, Paysanne

Didier Marion, Paysan

Nicole Karsenti, Médecin

Cécile Teilhaud, Médecin généraliste (64)

Sabine de Monvallier, Médecin généraliste

Elisabeth Quintana, Assistante Promotion-Tourisme

Jean-Christophe Kibler, Musicien

Véronique Berrien, Coach et écrivain-conseil

Camille Jahel, Chercheuse CIRAD

Jean-Louis Marchetti, Agrégé de mathématiques

Yves Russell, doctorant à l'EHESS et enseignant en histoire-géographie

Christophe Letellier, Consultant sécurité, Toulouse

Eva Bruce-Rabillon, enseignant-chercheur en droit public

Richard Meuterlos, commerçant

Blanche Magarinos-Rey, Avocate au Barreau de Paris

Sara Kibler, étudiante en sciences politiques et sociologie

Odile Kibler Desbenoit, psychomotricienne