Jeu(x) politique(s) et approche syndicale

L’usage par le Gouvernement de l’article 49,3 de la Constitution met fin au débat parlementaire devant l’Assemblée nationale en première lecture. C’est l’occasion de mesurer combien les approches politiques et syndicales peuvent différer, parce qu’elles se situent sur des plans qui se recouvrent sans être superposables.

 © «Pirod4D»/Pixabay.com, licence Pixabay (usage libre) © «Pirod4D»/Pixabay.com, licence Pixabay (usage libre)
Le jeu politique est une façon d’agir, avec des règles (et même des règles implicites sur la transgression des règles). Il offre parfois de la souplesse : on le voit pour les élections municipales où il y a plus que du jeu dans la rigidité des logiques partidaires, au moins dans les communes les plus importantes. Mais il est aussi un jeu. Oh certes ! un jeu sérieux dont les participants affichent souvent la posture réfléchie des joueurs d’échecs, mais un jeu qui se décline sous plusieurs variantes et, notamment, ce grand classique qu’est le jeu parlementaire.

La Ve République en a modifié profondément les règles, davantage contraintes que par le passé, mais il reste un espace de jeu, avec ses esquives, ses astuces pour contourner les règles sans les violer, ses pratiques de blocage de l’adversaire.

Championnats de France de billard français 2012 © Lionel Allorge/Wikimedia commons, lic. CC-BY-SA int. 3.0 Championnats de France de billard français 2012 © Lionel Allorge/Wikimedia commons, lic. CC-BY-SA int. 3.0
C’est un jeu qui se joue dans deux camps (la majorité et l’opposition), mais avec plusieurs équipes qui peuvent toutes choisir de jouer leur propre jeu. On ne s’occupe pas du gain immédiat de la partie qui, sauf improbable accident de jeu, revient toujours à la majorité. Mais c’est un jeu où l’on joue surtout pour conquérir ou maintenir une position dominante dans la ou les parties suivantes. Un peu comme dans une partie d’échecs où il s’agirait, au-delà de la partie en cours, de gagner le droit de jouer en blanc (le camp qui commence et qui ouvre le jeu)… contre toute défense, diraient les bridgeurs. Un jeu qui peut aussi relever du billard à trois bandes.

La séquence de jeu parlementaire consacrée aux retraites illustre ce qui précède, avec ses jeux successifs. Il y a eu le jeu des 41 000 amendements. Voici désormais le jeu du 49,3 avec son développement obligatoire, la motion de censure qui n’a pas de chance d’être adoptée (mais, comme on l’a dit plus haut, on s’en fiche : c’est pour préparer le terrain de la partie suivante). On peut considérer, avec des jugements moralisateurs, qu’il était malvenu d’user du 49,3 ou de le provoquer en déposant en masse des amendements dénués de sens juste pour le plaisir du jeu (et réciproquement, que ces mêmes dépôts en masse font partie du jeu parlementaire).

 © Esward Pye/Pixabay.com, licence Pixabay (usage libre) © Esward Pye/Pixabay.com, licence Pixabay (usage libre)

On peut penser que ça ne grandit pas la classe politique (si dissipée qu’une armée de CPE ne suffirait pas à la recadrer), mais peu lui importe : le jeu politique est aussi un jeu d’initiés déterminé par des configurations complexes et mouvantes qu’il s’agit de modifier à son avantage. C’est aussi subtil que le placement du pion, aussi peu passionnant que ces phases nécessaires du rugby où, avant les envolées foudroyantes qui font parfois l’histoire, il s’agit de grappiller, de touche en mêlée, quelques précieux mètres de terrain. Et comme aux échecs, le pion bien avancé peut se transformer en pièce puissante par promotion sur son ultime rangée, voire provoquer le mat.

Du côté des organisations syndicales qui défendent une ligne de contestation radicale du projet, pas de surprise : l’utilisation du 49,3 est condamnée de manière absolue. La dénonciation de la procédure législative entre naturellement dans le répertoire d’action d’une organisation qui dénonce un projet. Plus surprenant a été, pour l’auteur de ces lignes, le communiqué de la CFDT («Retraites, Le gouvernement fait le choix du 49-3 mais pas celui de la justice sociale», 29/02/2020). On en retient d’abord, par effet grossissant des titres, le parallélisme entre application du 49,3 et absence de justice sociale  (1).

 © «Mitch Wright»/Pixabay.com, licence Pixabay (usage libre) © «Mitch Wright»/Pixabay.com, licence Pixabay (usage libre)
Le 49,3 est pourtant un élément de ce que les constitutionnalistes nomment par euphémisme le parlementarisme « rationalisé » modèle 1958 (2). C’est un élément spécifique du jeu politique, comme le vote bloqué (article 44) ou les dispositions de l'article 45 sur lesquelles on reviendra plus bas.

Les syndicats qui sont entrés dans le débat, soit qu’ils revendiquassent un régime universel (CFDT), soit qu’ils fussent motivés par une volonté de défense pragmatique (UNSA), n’entendaient pas se situer sur le plan politique, ou plutôt, dans les combats du champ politique. Il est évidemment difficile, sinon impossible, d’esquiver syndicalement la question: la manière dont les décisions se prennent et les possibilités d'intervention syndicale, comme leurs modalités, ne sont pas identiques selon les procédures en œuvre.

Diffusée sur les réseaux sociaux le 1er mars, la position du secrétaire général de l’UNSA était la suivante : «Le 49-3 clôt le débat qui aurait dû éclairer les Français. L’@UNSA_officiel va analyser le nouveau texte intégrant quelque 180 amendements. La bataille pour la reconnaissance de la pénibilité, les aménagements pour certains secteurs et la justice sociale, continue. #Retraites»

Qu’on adhère ou non à la démarche choisie par l’UNSA, force est de constater que son expression est cohérente (comme l'est, à leur manière, celle des organisations contestataires dans leur registre propre). Dès lors qu’il s’agit de privilégier l’action défensive et, quand on le peut, offensive sur le dossier, alors c’est le contenu du projet qui prime parce que, au-delà des approches ou des positionnements politiques, c’est in fine celui qui va s'appliquer très concrètement aux salariés.

Hémicycle du Sénat © Jacques Paquier, Wikimedia Commons (via Flickr), licence CC-BY 2.0 Hémicycle du Sénat © Jacques Paquier, Wikimedia Commons (via Flickr), licence CC-BY 2.0
Encore faut-il qu'il soit promulgué. L'article 49,3 de la Constitution ne s'applique pas au Sénat, mais le Sénat n'a pas non plus l'habitude de la flibuste parlementaire. La crainte serait plutôt de voir sa majorité de droite durcir le projet, comme peut le laisser entendre le regret exprimé par Éric Wœrth, après l'interruption du débat, de n'avoir pu participer à une «amélioration» visant à accentuer le volet «économies» du projet. Rappelons au passage que le programme de François Fillon (dont le président du groupe LR au Sénat, Bruno Retailleau, était le plus proche collaborateur) prévoyait: «Âge de la retraite reporté à 65 ans avec l'unification de tous les régimes de retraite pour favoriser le pouvoir d’achat des retraité(e)s» (source: http://www.francois-fillon-2017.fr/pages/programme-fillon-2017).

De toute manière, il n'y a qu'une alternative, le vote tel quel du projet gouvernemental par le Sénat étant exclu. Soit le Sénat rejette le projet (motion préalable ou vote final contre), soit il l'amende. Compte tenu de l'urgence déclarée, il n'y a qu'une seule lecture. Le Gouvernement reprendra la main avec la commission mixte paritaire et, en cas d'échec prévisible de celle-ci, les outils contraignants que lui offre l'article 45 (alinéas 2 à 4) de la Constitution:

«Lorsque, par suite d'un désaccord entre les deux Assemblées, un projet ou une proposition de loi n'a pu être adopté après deux lectures par chaque Assemblée ou, si le Gouvernement a décidé d'engager la procédure accélérée sans que les Conférences des présidents s'y soient conjointement opposées, après une seule lecture par chacune d'entre elles, le Premier ministre [... a] la faculté de provoquer la réunion d'une commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion.
Le texte élaboré par la commission mixte peut être soumis par le Gouvernement pour approbation aux deux Assemblées. Aucun amendement n'est recevable sauf accord du Gouvernement.
Si la commission mixte ne parvient pas à l'adoption d'un texte commun ou si ce texte n'est pas adopté dans les conditions prévues à l'alinéa précédent, le Gouvernement peut, après une nouvelle lecture par l'Assemblée nationale et par le Sénat, demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement. En ce cas, l'Assemblée nationale peut reprendre soit le texte élaboré par la commission mixte, soit le dernier texte voté par elle, modifié le cas échéant par un ou plusieurs des amendements adoptés par le Sénat.»

Conseil constitutionnel (Palais-Royal, rue de Montpensier, Paris Ier). © Wikimedia Commons/«Mu», licence CC-BY-SA 3.0 Conseil constitutionnel (Palais-Royal, rue de Montpensier, Paris Ier). © Wikimedia Commons/«Mu», licence CC-BY-SA 3.0
Autrement dit, le Gouvernement a la main et, formellement, la majorité à l'Assemblée nationale décide sans qu'on puisse présenter d'amendement nouveau. Et, à ce stade, le 49,3 ne sera pas nécessaire, ce qui donnera lieu aux échanges entre initiés devant l'opinion (49,3 «de déblocage» pour le Gouvernement et ses soutiens; 49,3 décisif dans le processus pour les oppositions). Par définition, on se situe hors du dialogue social, avec les seuls acteurs du champ politique. C'est vrai aussi pour la séquence suivante, celle de la saisine parlementaire du Conseil constitutionnel — dont la décision ne manquera pas d'être décortiquée, analysée et largement commentée sous l'angle juridique comme sous l'angle politique.

À supposer que la loi soit totalement invalidée (ce qui ne serait pas une première, mais resterait exceptionnel), on peut penser que le pouvoir pourrait se rabattre — comme part hasard — sur un projet visant explicitement les régimes spéciaux, y compris par voie référendaire, «au nom de l'égalité», bien entendu. Et si ce n'est celui-ci, ce serait un autre. Évidemment, on peut toujours rêver d'un basculement politique avec des forces de progrès social pour des lendemains-qui-chantent, mais la lucidité conduit à constater aujourd'hui que les conditions sont loin d'être remplies pour ce faire, même s'il ne faut jamais dire jamais.

La lucidité — toujours — d'un regard indépendant, notamment syndical, conduit à constater que les réformes successives engagées depuis 1987 (plan Seguin supprimant la référence à l'évolution des salaires portés au compte pour l'assurance vieillesse), de la réforme Balladur aux réformes Raffarin-Fillon (2003) ou Fillon-Woerth (2010) n'ont pas été mises en cause au fil des alternances. On fera cependant une mention spéciale pour la loi Touraine-Sapin du 20 janvier 2014 qui introduisait la notion de pénibilité (mais dont on sait comment elle a été détricotée après 2017).

Même pour des décisions portant sur des trajectoires à long terme, le temps court (et en tout cas celui qui va jusqu'à la prochaine élection déterminante) est celui qui prime chez les acteurs du champ politique. Ce n'est pas une myopie volontaire de leur part, mais une conséquence de la règle fondamentale du jeu politique: pour pouvoir faire quelque chose, il faut être «en responsabilité». La conjonction entre les plans politique et syndical est un vieux débat. Des rencontres formelles sont parfois nécessaires, comme ce fut le cas en 1936 dans la charte du congrès de réunification de Toulouse qui figure toujours en préambule des statuts de la CGT:

 © «Gerd Altmann»/Pixabay.com, licence Pixabay (usage libre) © «Gerd Altmann»/Pixabay.com, licence Pixabay (usage libre)
Le mouvement syndical «se réserve le droit de répondre favorablement ou négativement aux appels qui lui seraient adressés par d’autres groupements en vue d’une action déterminée. Il se réserve également le droit de prendre l’initiative de ces collaborations momentanées, estimant que sa neutralité à l’égard des partis politiques ne saurait impliquer son indifférence à l’égard des dangers qui menaceraient les libertés publiques comme les réformes en vigueur ou à conquérir.»

Mais il s'agit bien de «collaborations momentanées», sans confusion des genres et sans instrumentalisation des uns par les autres. Pour un mouvement politique, on est au pouvoir ou on ne l'est pas. Quand on n'y est pas, on veut le conquérir; quand on l'a conquis, on l'exerce et on cherche à le conserver. Dans son propre champ, le syndicalisme est toujours «en responsabilité» parce qu'il lui incombe de défendre, face au pouvoir politique comme aux employeurs, la défense des intérêts collectifs des salariés. Cela n'exclut pas d'ailleurs la prise en compte de l'intérêt général ou, dirait-on aujourd'hui, de la «durabilité» des acquis, mais cela reste une approche distincte.

Le temps syndical est certes celui de l'immédiat (conséquences tangibles pour les salariés), mais il est aussi — peut-être plus facilement et en tout cas différemment du temps politique — le temps long, parce que les projets et les militants se construisent dans la durée. Quelle que soit l'issue du projet (dont le vrai décideur sera in fine le Conseil constitutionnel), il reviendra aux syndicalistes d'assumer et assurer, selon la célèbre formule de la charte d'Amiens de 1906, «la double besogne quotidienne et d'avenir».

Luc Bentz

(1) On rappellera pourtant que le Premier ministre le plus CFDT-compatible, Michel Rocard, a été le champion de l’usage du 49,3 (un tiers des utilisations sous la Ve République) en raison de la configuration parlementaire. Mais c’est bien ainsi qu’il a fait adopter en 1991 une CSG que la CFDT de l’époque, avait soutenue.

(2) Illimité jusqu’en 1958, le recours au 49,3 n’est possible que sur un seul projet de loi par session (même à plusieurs reprises), en dehors des projets de lois de finances ou de financement de la sécurité sociale.

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