Le Conseil d’Etat garde le Garde

Le 18 septembre 2020, le Garde des Sceaux a ordonné une enquête administrative contre trois magistrats du Parquet national financier. Alors pourtant que cette décision ministérielle « met en danger l’indépendance de la justice » (François Molins), le Conseil d'Etat a refusé le 25 septembre d'en suspendre l'exécution.

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La justice est en ébullition depuis que, le 18 septembre 2020, le Garde des Sceaux a demandé à l’Inspection Générale de la Justice (IGJ) d’enquêter sur la déontologie de trois magistrats du Parquet national financier (PNF). Toute la justice ? Non ! A l'instar du village des irréductibles gaulois inventé par Uderzo et Goscinny, il existe une place de justice qui, en France, demeure absolument imperméable aux secousses nées de cette décision ministérielle. Le Conseil d’Etat sis non pas aux confins de l'Armorique mais au cœur même de Lutèce poursuit imperturbablement son œuvre qui consiste à servir l’exécutif, quoi qu’il en coûte à sa réputation, y compris lorsqu'il se prononce sur un litige en qualité de juridiction.

Au mois de juillet 2020, le Conseil d’Etat statuant au contentieux avait protégé les pouvoirs publics nationaux en décidant de ne pas renvoyer au Conseil constitutionnel une affaire mettant en cause les modalités du confinement, par le Premier ministre, de tout ou partie de la population française (« Constitutionnalité du confinement : le Conseil d’Etat n’est pas sérieux ! », 23 juillet 2020). La trêve estivale passée, au mois de septembre, le Conseil d’Etat a rendu deux nouveaux services à l’exécutif, sous la forme d’ordonnances de référé.

Le premier d’entre eux a consisté à valider, le 6 septembre, des obligations préfectorales de port du masque sanitaire s’appliquant « en bloc » dans des agglomérations densément peuplées (« Port obligatoire du masque : la volte-face du Conseil d’Etat », 14 septembre 2020).

Le second service a consisté à rejeter, sans l’instruire et donc sans la communiquer au ministère de la Justice défendeur, la requête déposée le 22 septembre par l'Association de défense des libertés constitutionnelles (ADELICO) et le syndicat Unité Magistrats FO tendant à suspendre la décision ministérielle du 18 septembre, requête dont je suis l’un des rédacteurs, en qualité de membre de l'association demanderesse.

Cette courte requête comportait un seul moyen dirigé contre la décision ministérielle, mise en cause en ce qu'elle serait entachée d’un détournement de pouvoir car le ministre aurait utilisé ses prérogatives institutionnelles pour satisfaire des intérêts personnels contre ces magistrats « dingues » aux « méthodes de barbouzes » composant le PNF  (v. « ‘Garde des Sceaux, garde des siens !’ : les juges au secours du PNF », lepoint.fr, 24 septembre 2020). Par une ordonnance du 25 septembre, le juge des référés du Conseil d'Etat n'a pas examiné le bien-fondé de ce moyen unique : il a rejeté la requête sur le terrain préalable de son irrecevabilité pour défaut d'intérêt à agir de chacun des deux requérants (Conseil d’Etat, référé, 25 septembre 2020, ADELICO et Syndicat Unité Magistrats FO, n° 444764 ; pour un commentaire critique de cette ordonnance de référé, v. Roseline Letteron, « Courage fuyons », libertescheries.blogspot.com, 30 septembre 2020). Sans doute le Conseil d’Etat pourra-t-il prendre une position différente lorsque, dans plusieurs mois, il aura à examiner en formation collégiale le recours pour excès de pouvoir introduit le 21 septembre par les personnes morales requérantes contre cette décision (le référé-suspension est une procédure accessoire à un recours principal), mais alors la décision ministérielle litigieuse aura produit tous ses effets puisque l’IGJ aura probablement rendu son rapport.

Ce qui frappe, en lisant ces ordonnances de référé qui n’ont a priori rien à voir l’une avec l’autre, c’est à quel point la nuque du Conseil d’Etat peut être souple (le 6 septembre) ou raide (le 25 septembre) pourvu que, au final, les agissements de l’exécutif ne soient pas entravés par la solution donnée au litige.

Mais quoi qu’il fasse, dans les deux cas, le Conseil d’Etat prend le risque du grotesque tant il apparaît manifeste que la fin justifie les moyens.

Certes, à la différence de celle du 6 septembre, l’ordonnance de référé du 25 septembre applique une ligne jurisprudentielle bien établie relative à la recevabilité d’un recours formé par un groupement de défense d’intérêts collectifs ; elle le fait cependant d’une manière stéréotypée, mécanique, robotique, totalement déconnectée de la réalité des effets de la décision attaquée. Cette ordonnance rendue par le président Jacques-Henri Stahl (qui était membre de la formation collégiale qui a rejeté ma contestation du confinement le 22 juillet 2020) est l’œuvre d’un administrateur, et non d’un juge – ce qu'au demeurant ne sont pas les membres du Conseil d’Etat, puisqu’une partie au moins de leurs fonctions peut consister à conseiller le gouvernement.

En premier lieu, en tant qu’elle a été formée par le syndicat de magistrats judiciaires, la demande de suspension de l’exécution de la décision ministérielle a été rejetée pour le motif suivant : « cette décision n’est, par elle-même, pas de nature à affecter les conditions d’emploi et de travail des magistrats judiciaires dont le syndicat Unité Magistrats FO défend les intérêts collectifs et ne porte pas atteinte à leurs droits et prérogatives ».

Ce faisant, le juge des référés du Conseil d’Etat s'est, ainsi qu'il y était contraint par son rôle lui interdisant d'innover en droit, inscrit dans le sillage d'une jurisprudence classique relative à l’action syndicale, qui avait justifié que soit rejetée (là aussi sans audience publique) la demande en référé formée par le Syndicat de la magistrature contre la décision prise le 1er juillet 2020 par la ministre de la Justice de l’époque de demander une enquête administrative à l’IGJ relativement au fonctionnement du PNF (CE, référé, 27 juillet 2020, Syndicat de la magistrature, n° 442127).

Or, cette jurisprudence a été mal mise en oeuvre, car les décisions ministérielles du 1er juillet et du 18 septembre n’ont, par leur incidence et leur portée, strictement rien à voir l’une avec l’autre.

Mme Belloubet a exercé, de manière formellement impartiale, une prérogative ministérielle sans avoir elle-même un intérêt personnel à savoir si le PNF fonctionne ou non correctement – toutes choses égales par ailleurs, vu les moyens budgétaires et en personnel dérisoires qui sont concédés au PNF.

En poursuivant comme ministre des objectifs qu’il s’était fixé comme avocat ou ami de personnes mises en cause par le PNF, M. Dupond-Moretti a profondément ébranlé l’ensemble du service public de la justice judiciaire, et persiste d'ailleurs à le faire quitte à diffuser de fausses informations (le 1er octobre 2020, dans l'émission télévisée C à vous, il a erronément affirmé que le rapport du 15 septembre 2020 de l'IGJ indique que les trois magistrats du PNF auraient commis des fautes disciplinaires). Or, l’ordonnance rendue le 25 septembre 2020 par le Conseil d’Etat regarde la décision du Garde des Sceaux par le petit bout de la lorgnette, telle qu’elle se présente, comme concernant uniquement la déontologie professionnelle des trois magistrats nommément désignés. Ce procédé « hors sol », qui n’est pas une erreur mais un choix conscient, est en total décalage avec la réalité des choses telle qu’elle se vit non depuis le bureau d’un membre du Conseil d’Etat, mais dans la magistrature judiciaire tout entière (v. Michel Deléan, « Contre Dupond-Moretti, la colère gagne la haute magistrature », Mediapart, 28 septembre 2020).

Ainsi, dès le 18 septembre, le Conseil supérieur de la magistrature a fait en termes feutrés publiquement savoir par communiqué sa préoccupation de ce que la décision de M. Dupond-Moretti véhicule à l’encontre de la séparation des pouvoirs et de l’indépendance de la justice judiciaire.

Le même jour mais de manière plus virulente, les deux principaux syndicats de magistrats judiciaires ont conjointement publié une lettre ouverte fustigeant cette décision.

Le 25 septembre, au moment où le Conseil d’Etat rendait son ordonnance de rejet, la Conférence nationale des présidents de tribunaux judiciaires a entendu « témoigner de l’émoi et de l’incompréhension suscités au sein de la communauté judiciaire par des prises de position au plus haut niveau et des discours perçus comme ne laissant pas la place à la présomption d’innocence et atteignant, par leur absence de nuance et leurs a priori, une profession qui, malgré le dénuement de ses moyens, oeuvre quotidiennement, au plus près des préoccupations de ses concitoyens, pour rendre une justice humaine et défendre les valeurs d’une société démocratique, y compris dans la période de crise sanitaire actuelle ».

Le 28 septembre, 188 des 500 magistrats composant le tribunal judiciaire de Paris ont adopté une motion qui, d’une part, dénonce « le conflit d’intérêts majeur dans lequel se situe le garde des Sceaux, qui a mis en cause le Parquet national financier et a déposé plainte il y a moins de six mois, précisément au sujet de la procédure à l’origine de cette enquête administrative », d’autre part, rappelle « qu’en toutes circonstances, et a fortiori à l’aube de la tenue d’un procès particulièrement sensible au sein du tribunal judiciaire de Paris – impliquant notamment un ancien président de la République française et un proche revendiqué du garde des Sceaux –, le ministre de la Justice doit garantir à l’ensemble des magistrats parisiens, comme à tout justiciable et auxiliaire de justice, la sérénité nécessaire au bon déroulement des débats judiciaires dans le respect de l’État de droit », et enfin constate « que le ministre de la justice, sous couvert d’un discours trompeur d’ouverture et de transparence, n’hésite pas à sacrifier le respect de nos principes fondamentaux dont la séparation des pouvoirs et l’indépendance de la justice, et ce au profit d’intérêts strictement privés ».

Mardi 29 septembre, dans une tribune publiée par Le Monde daté du 30 septembre (consultable ici :  (pdf, 670.4 kB)), les deux plus hauts magistrats du pays, la Première Présidente de la Cour de cassation Chantal Arens et le Procureur général François Molins se sont émus de « l'inquiétude légitime » dans laquelle se trouvent les magistrats en conséquence de la décision ministérielle du 18 septembre 2020, et ont souligné qu'il « est de la responsabilité du Garde des Sceaux, garant de l’indépendance des magistrats et des conditions d’impartialité, de dignité et de sérénité dans lesquelles la justice doit être rendue, de veiller à préserver l’institution judiciaire de toute forme de déstabilisation ».

Le lendemain, fait là aussi exceptionnel, le Procureur général est intervenu à la radio (RTL) pour évoquer à nouveau le conflit d’intérêts dans lequel est, selon lui, enserré son ministre de tutelle à la suite de l’ouverture de l’enquête administrative : « C’est pas la magistrature qui est en danger, c’est l’indépendance de la justice ». Et de déplorer un « mélange des genres à l’opposé du principe de neutralité ».

C’est au vu de ces prises de position unanimes, partagées par nombre d’observateurs (v. l’éditorial du Monde daté du 2 octobre 2020 : « L’inquiétante stratégie d’Eric Dupond-Moretti » : « le garde des sceaux Dupond-Moretti a le pouvoir d’interférer dans des dossiers où l’avocat Dupond-Moretti était partie, suscitant le soupçon d’ingérence et de partialité »), sur l’affaiblissement du PNF en particulier et plus largement les risques immenses pour la justice inhérents à la décision de M. Dupond-Moretti qu’il faut relire la position du juge des référés du Conseil d’Etat, pour qui donc la décision ministérielle ni n’affecte « les conditions d’emploi et de travail des magistrats judiciaires », ni ne porte « atteinte à leurs droits et prérogatives ». A chacunE de se faire son opinion…

En second lieu, en tant qu’elle a été formée par l’association ADELICO, la demande est rejetée pour ce motif : « selon ses statuts, l'ADELICO s'est notamment donné pour objet social ‘d'assurer en France la promotion et la garantie des droits et libertés fondamentaux’, de veiller à la séparation des pouvoirs et d'œuvrer à la protection et l'indépendance des services publics, la transparence de l'action publique et la lutte contre les conflits d'intérêts et la corruption’ et de ‘développer et de soutenir, par tous moyens, y compris par la voie contentieuse, les actions en vue de la reconnaissance et le respect de l'effectivité des droits et libertés en France et en Europe, y compris les droits sociaux, économiques et culturels, environnementaux ou des générations futures’. Eu égard à la généralité de ces termes, l'association requérante ne justifie pas d'un intérêt lui donnant qualité pour demander la suspension de 1'exécution de la décision du garde des sceaux, ministre de la justice qu'elle conteste ».

Soit, mais alors comment une association peut-elle choisir de défendre l’indépendance de la justice, et donc la séparation des pouvoirs, ainsi que de lutter contre les conflits d’intérêts autrement qu’en le gravant en ces termes génériques dans ses statuts ? Et la gravité systémique de la décision ministérielle litigieuse au regard en particulier d'un service judiciaire spécifiquement en charge de la lutte contre la corruption ne justifie-t-elle pas qu’une association telle qu’ADELICO soit recevable à en demander l’annulation ? Est-il préférable de consacrer un déni de justice, puisqu’il apparaît en pratique que nul justiciable à l’exception des trois magistrats du PNF nommément visés dans le communiqué ministériel n’est en mesure de contester utilement devant le Conseil d'Etat une action administrative du Garde des Sceaux qui, sur le terrain pénal, évoque une prise illégale d’intérêts (v. Fabrice Arfi et Michel Deléan, « Une plainte a été déposée contre Eric Dupond-Moretti devant la CJR », Mediapart, 1er octobre 2020) ? A quoi servent concrètement l'action associative comme le Conseil d'Etat dans une telle configuration ?

Dans leur tribune au Monde, les deux plus hauts magistrats judiciaires écrivent, à propos de la décision ministérielle du 18 septembre 2020, que « le conflit d’intérêts que sous-tend cette situation ne peut qu’alerter ». L’ADELICO a été immédiatement « alertée », et le Conseil d’Etat l’a immédiatement arrêtée. Voilà à quoi - et qui - sert le Conseil d'Etat de France.

De tout ce qui précède, il résulte que le syndicat Unité Magistrats et l'ADELICO envisagent de saisir une seconde fois en référé le Conseil d'Etat pour qu'il statue sur la demande de suspension de la décision ministérielle du 18 septembre, à la lumière du séisme désormais objectivement documenté qu'elle crée dans l'ensemble de la magistrature judiciaire et dont même les plus chevronnés des membres du Conseil d'Etat ont nécessairement entendu parler par voie de presse. 

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Les conflits d’intérêts des ministres sont régis par l’article 2-1 du décret n°59-178 du 22 janvier 1959 modifié relatif aux attributions des ministres : « le ministre qui estime se trouver en situation de conflit d'intérêts en informe par écrit le Premier ministre, en précisant la teneur des questions pour lesquelles il estime ne pas devoir exercer ses attributions. Un décret détermine, en conséquence, les attributions que le Premier ministre exerce à la place du ministre intéressé. Ce dernier s'abstient de donner des instructions aux administrations placées sous son autorité ou dont il dispose, lesquelles reçoivent leurs instructions directement du Premier ministre ».

En l’occurrence, au regard de ses déclarations tonitruantes de juin 2020 en sa qualité d’avocat, de sa plainte contre le PNF, des liens d’amitié qu’il a avec des personnes mises en cause par le PNF, M. Dupond-Moretti (qui a désormais largement démontré son ignorance absolue de la procédure parlementaire et de tout ce qui en droit est étranger à la matière pénale) aurait dû a minima, dès sa prise de fonction le 6 juillet 2020, non pas seulement se désister de sa plainte contre le PNF, mais mettre en œuvre ce texte en demandant au Premier ministre d’être dessaisi de tout de tout ce qui est relatif à cette « clique de juges aux méthodes barbouzes qui s'autorisent tout » travaillant au PNF. 

Son manquement déontologique déteint sur le Président de la République et le Premier ministre qui n’ont pas, par un décret ad hoc, préventivement déterminé les attributions du Garde des Sceaux, de manière à éviter la survenance de conflits entre les intérêts institutionnels du ministre de la Justice Dupond-Moretti et ceux personnels de maître Dupond-Moretti.

 

Merci à Christian Creseveur pour le dessin.

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