Environnement: l’exécutif instrumentalise (encore) la Constitution

En proposant, dans le projet de loi constitutionnelle du 28 août 2019, d’inscrire à l’article 1er de la Constitution une disposition inutile à la préservation de l’environnement, l’exécutif tombe le masque : il privilégie la communication à l’écologie, au détriment de cette dernière.

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Les médias n’ont pas donné écho à un événement important survenu le 29 août 2019 : à cette date, le gouvernement a décidé de retirer de l’ordre du jour de l’Assemblée nationale le projet de loi constitutionnelle du 9 mai 2018 « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », qui avait été mis en suspension fin juillet 2018 pour cause d'affaire Benalla/Macron.

Cet abandon n’est pas une surprise ; il était largement prévisible (v. « Une révision actuelle de la Constitution mal engagée », Le Figaro, 4 octobre 2018, p. 3 : « cette révision a été conçue au moment le plus jupitérien du quinquennat Macron, mais aujourd’hui son isolement condamne le projet car sans dispositions consensuelles, il n’obtiendra jamais le soutien des 3/5èmes des parlementaires nécessaire pour l’adopter »).

Il faut mesurer ce que signifie la matérialisation de cet échec résultant du retrait du projet de loi constitutionnelle du 9 mai 2018.

Politiquement, il montre que le président de la République – généralement présenté comme le plus fin des stratèges donné à la France depuis l'abominable Napoléon Ier – a ne serait-ce que provisoirement échoué à mener à bien son projet, faute de s’être concilié le Sénat. La parole publique en est d’autant plus décrédibilisée que, contre toute évidence, l’exécutif n’a cessé d’assurer que l’affaire Benalla/Macron n’avait fait que reporter l’adoption de la révision constitutionnelle : ainsi, le 26 août 2018, le Premier ministre a indiqué que le décalage de l’examen du projet de révision constitutionnelle serait « de quelques mois tout au plus » ; le 4 octobre, le président de la République a assuré que l’Assemblée nationale reprendrait ses travaux sur ce sujet à la fin du mois de janvier 2019. Décidément, la start-up Nation n’est pas ce qu’elle prétend être… En tout cas, on ne voit guère sa valeur ajoutée par rapport aux quinquennats précédents qu'elle ne fait que prolonger.

En termes de gestion administrative, cet échec implique des milliers d’heures de travail perdues pour des centaines d’agents publics (membres du Conseil d’Etat, conseillers ministériels, fonctionnaires parlementaires). A l’Assemblée nationale, il y a eu 25 séances publiques dans l’Hémicycle consacrées à l’examen du « paquet institutionnel » entre le 10 et le 22 juillet 2018, auxquelles s’ajoutent les réflexions menées dans diverses commissions (Lois, Affaires sociales, Finances…) : tout cela pour rien ! Pour rien ! Le coût pour les finances publiques de ce projet avorté est sans doute faramineux.

Certes, cet abandon pourrait théoriquement être justifié par le fait que la veille, le 28 août 2019 donc, le Conseil des ministres a adopté un nouveau « paquet institutionnel » fait de trois textes (un projet de loi constitutionnelle, un projet de loi organique et un projet de loi ordinaire) pompeusement intitulés « pour un renouveau de la vie démocratique », qui reprennent en partie ceux du 9 mai 2018.

Or, les textes du 28 août 2019 n’ont pas été inscrits à l’ordre du jour de l’une ou de l’autre des assemblées parlementaires, de sorte qu’en l’état il ne s’agit que de documents informels, des brouillons sur lesquels il n’est pas possible de travailler sérieusement sauf à accepter de perdre le même temps et la même énergie que pour le projet avorté du 9 mai 2018. La Garde des Sceaux faisait (malgré tout) de la peine à voir, au moment où elle a présenté le « paquet institutionnel » de 2019 tout en indiquant qu’il n’avait pas vocation à être soumis dans l’immédiat aux parlementaires à l’occasion de la session extraordinaire qui s’ouvre le 10 septembre, au motif délirant qu'il ne serait pas « utile d’inscrire le texte à l’agenda tant que nous ne sommes pas certains d’obtenir un accord global préalable du Sénat et de l’Assemblée nationale », comme si le Parlement français était la chambre d'enregistrement des oukases de l'exécutif… La formule « parler pour ne rien dire » n'a jamais été aussi adaptée. Quelques mois après le non-discours du président de la République (v. « Propos sur le non-discours du 15 avril 2019 attribué au président de la République », 19 avril 2019), on découvre désormais ses non-projets dans ce qui apparaît de plus en plus comme un non-quinquennat… 

Aussi, on se gardera de faire l’exégèse de tout ou partie de ce second non-projet, sans intérêt à ce stade infra-embryonnaire, à l’exception d’un point qui mérite une attention très particulière par ce qu’il révèle du conservatisme mortifère de nos décideurs publics nationaux – ici de l’exécutif et du Conseil d’Etat.

Le président de la République, le Premier ministre et les principaux ministres ont envisagé l’ajout d’une mention relative aux questions environnementales à l’article 1er de la Constitution, bien qu’elles ne relèvent en rien du fil conducteur affiché des textes (le prétendu approfondissement de la démocratie) ; l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle justifie cette pièce rapportée par la circonstance qu’elle «  correspond à une attente forte de nos concitoyens et aux enjeux considérables auxquels nous sommes collectivement confrontés ». Ces mots ne sont pas inédits : ils figuraient déjà pour l’essentiel dans l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle du 9 mai 2018, lequel envisageait de manière absolument inutile que l’article 34 de la Constitution relatif au domaine du compétence du législateur comporte une précision selon laquelle la loi détermine les principes fondamentaux de « l’action contre les changements climatiques » (v. « L’exécutif instrumentalise l’environnement pour faire sa com’ », 22 juin 2018).

Pour répondre à ces défis, le Conseil des ministres du 28 août 2019 a désormais jugé bon de faire inscrire dans le premier article du texte constitutionnel que la République « favorise la préservation de l’environnement, de la diversité biologique et l’action contre les changements climatiques ».

Initialement toutefois, l’exécutif avait songé à employer le verbe « agir » plutôt que « favoriser » (La République « agit pour la préservation de l’environnement… »), un peu sur le modèle de l’article 37 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne relatif à la protection de l’environnement (« Un niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’Union et assurés conformément au principe du développement durable ») et comme l’avait retenu l’Assemblée nationale le 13 juillet 2018 lors de l’examen du « paquet institutionnel » précédent, lorsqu'elle avait voté l’amendement de la commission des Lois qui disposait que la République « agit pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques ». Même ainsi rédigée, cette phrase était superfétatoire, puisque depuis le 1er mars 2005 il existe : 1) dans le Préambule de la Constitution (soit avant l’article 1er de la Constitution) une référence à la Charte de l’environnement de 2004, qui fait partie de la Constitution, dont le Préambule dispose que « la préservation de l’environnement doit être recherchée au même titre que les autres intérêts fondamentaux de la Nation », dont l’article 2 prévoit que « toute personne » – y compris l’Etat et les collectivités territoriales – « a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement », et dont l’article 6 exige que « les politiques publiques » – y compris celles de l’Etat et des collectivités territoriales – « doivent promouvoir un développement durable.  » ; 2) une indication à l’article 34 de la Constitution selon laquelle il revient au législateur de déterminer les principes fondamentaux « de la préservation de l’environnement ».

C’est le Conseil d’Etat, saisi comme il doit l’être pour avis de l’avant-projet de loi constitutionnelle (bien que cette saisine soit globalement inutile dès lors que les parlementaires ont toute latitude pour modifier un texte ne pouvant en raison de sa nature constitutionnelle faire l'objet d'aucun contrôle), qui a conduit l’exécutif à substituer le verbe « favoriser » au verbe « agir », pour le motif suivant, énoncé dans son avis n° 397908 du 20 juin 2019 : « l’affirmation d’un principe d’action imposerait une obligation d’agir à l’Etat, au niveau national ou international, comme aux pouvoirs publics territoriaux. Il serait susceptible d’avoir des conséquences très lourdes et en partie imprévisibles sur leur responsabilité, notamment en cas d’inaction » (pt 12).

Cette analyse est juridiquement très discutable, dès lors d’une part qu'ainsi qu'il vient d'être indiqué la Constitution pose déjà un « principe d’action » en matière environnementale, et d'autre part que tout « principe d’action » contenu dans la Constitution n’est pas absolu : il est contrebalancé par d’autres principes de même valeur (liberté d’entreprendre, droit de propriété…).

Sur le terrain de son opportunité, on ne voit pas à quel titre et au nom de quelle légitimité le Conseil d’Etat invite le constituant souverain à faire preuve de la plus grande prudence : le projet initial de l’exécutif n’étant ni obscur ni en porte-à-faux avec des engagements internationaux de la France, il appartenait au Conseil d’Etat d’en prendre acte. Point.

La position qu’il a publiquement prise vient rappeler que, au contentieux comme dans ses fonctions consultatives, le Conseil d’Etat est le défenseur acharné de l’ordre établi : en sanctuarisant l’inaction des pouvoirs publics en matière environnementale hors d'un contentieux contraignant sur le terrain indemnitaire, il favorise cette inaction et partant le maintien du statu quo. Ce surplace est contradictoire avec les termes de l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle, qui rappellent l’urgence environnementale – finalement pas si urgente que cela du point de vue du Conseil d’Etat (lequel dans son avis n° 394658 du 3 mai 2018 sur le projet de loi constitutionnelle pour une démocratie plus représentative évoquait pourtant pt 12 le « caractère primordial de l’action contre les changements climatiques »). Il est également contradictoire avec la pile de rapports émanant du Conseil d’Etat qui dénoncent, décennies après décennies, la « loi bavarde » : le Conseil d’Etat a participé à sa manière à ce que la « Constitution bavarde », et même bégaie ou radote.

Au vu de cet avis, un exécutif soucieux d’efficacité, attaché à sa capacité d’action et acquis à l’importance décisive de la cause environnementale aurait balayé d’un revers de main les arguments budgétaires et contentieux – c’est-à-dire technocratiques – avancés par le Conseil d’Etat : l’essentiel est évidemment de répondre, à n’importe quel(s) coût(s), aux menaces sur l’existence de la vie sur Terre telle que nous la connaissons. Pour cette raison principielle, il fallait a minima conserver le verbe « agir », en dépit de son caractère manifestement insuffisant au regard des enjeux.

Mais le « Champion de la Terre », fidèle à la doxa néolibérale qu’il suit concrètement depuis mai 2017 sinon mai 2012, a – comme d’habitude – décidé de ne rien changer tout en se parant – comme d’habitude – d’un discours de modernité (v. « Le président de la République et les pesticides : derrière les mots, le statu quo », 29 août 2019) : je révise formellement la Constitution mais « en même temps » la Constitution est substantiellement inchangée.

Il est au surplus stupéfiant de relire l’une des interventions de la Garde des Sceaux en séance publique à l’Assemblée nationale le 13 juillet 2018, qui est en contradiction frontale avec le texte qu’elle a signé en Conseil des ministres le 28 août 2019 : « S’agissant du débat que vous avez eu sur les verbes « assurer » et « agir », je pense, pour ma part, que le verbe « agir », proposé par la commission, se situe dans la dynamique et la puissance d’action. C’est cela qui doit primer. Je ne pense pas que le Conseil constitutionnel soit en mesure de tirer des conséquences singulières du fait que vous ayez préféré le mot « agit » au mot « assure ». Si vous retenez le mot « agit » – ce que j’espère –, le Conseil y verra la volonté d’engager quelque chose de fort et de puissant : il n’y verra pas une différence marquante, au-delà d’un strict point de vue nominaliste ». En juillet 2018, elle préférait « agit » à « assure » ; en août 2019, elle préfère désormais « favorise » à « agit » ; qu'en sera-t-il si d'aventure la révision constitutionnelle venait à être examinée par les assemblées parlementaire ? Nul ne peut le prévoir…

L’avis du Conseil d’Etat a servi de prétexte commode à l’inaction – la présentation d'une « incantation sans lendemain », pour reprendre les mots du député Richard Ferrand (devenu président de l’Assemblée nationale) qui plaidait en faveur du verbe « agir » en séance publique le 13 juillet 2018 (il était le premier signataire de l’amendement visant à inscrire ce verbe à l’article 1er de la Constitution). Hélas, le surplace que le Conseil d’Etat a proposé et que l’exécutif a validé consacre, dans le contexte des graves atteintes à l’environnement que nous connaissons et auxquelles nous participons, un recul criminel en pratique. 

Le plus déplorable est que cette mauvaise com’, si facile à déceler pour peu que l'on se donne la peine de regarder a minima les dossiers, atteint ses objectifs chez une partie des observateurs de la vie politique : il suffit de lire les (toujours médiocres) chroniques de Françoise Fressoz, en particulier celle publiée dans Le Monde daté du 4 septembre 2019 intitulée « Ecologie : Macron le nouveau converti et Jadot le modernisateur en concurrence », où l’on trouve ce passage affligeant de non-analyse et au style déplorable : « Depuis que les élections européennes de mai dernier ont montré la force d’attraction qu’exerce la cause écologique sur les jeunes (sic), Emmanuel Macron agit avec la foi du nouveau converti (sic). Article 1er de la Constitution : la République française « agit pour la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et contre les changements climatiques ». Voilà ce qu’il souhaite inscrire dans le texte constitutionnel, qui sert de bible à la République. Il l’a dit lors du dernier conseil des ministres, alors que trois projets de loi étaient présentés, mais attention, rien n’est encore fait. Il faut que la droite accepte de voter la réforme, qui prévoit aussi de réduire de 25 % le nombre des parlementaires. Rien n’est moins sûr ». 

Cela fait donc deux fois – le 9 mai 2018 et le 28 août 2019 – que l’exécutif entend insérer dans la Constitution des dispositions redondantes et inutiles sur l’environnement.

Cette récidive ne laisse plus place au doute : ainsi que l’a indiqué Mme Corinne Lepage, « Macron et l’écologie, c’est de la flûte » (leparisien.fr, 27 août 2019 : « il ne cesse de se présenter comme le champion du climat alors qu’il est en fait hermétique à ces sujets »). Si encore il n'y avait que l'écologie...

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Au-delà des postures, les pouvoirs publics nationaux, bloqués sur des logiciels datant des années 1980, n’ont toujours pas pris la mesure de l’urgence écologique. Après tout, rien d'étonnant à cela : on a les dirigeants publics que l'on mérite.

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