Les apories de la future réforme institutionnelle

Le Premier ministre a annoncé, le 4 avril 2018, une série de mesures institutionnelles sans vision d’ensemble. Si certaines sont bienvenues, d’autres sont platoniques voire peu souhaitables, telle la diminution de 30% du nombre des parlementaires.

Le « devoir d’efficacité » évoqué par le président de la République lors de son discours devant le Congrès réuni à Versailles le 3 juillet 2017 a du plomb dans l’aile.

Après avoir tergiversé pendant des semaines et des semaines, après avoir inutilement laissé penser que le droit d’amendement des parlementaires serait drastiquement limité, le Premier ministre, à l’issue d’une présentation superficielle en 9 minutes chrono égrenée sur un ton administrativo-notarial comme pourrait le faire son condisciple de l'ENA qu'est le secrétaire général de l'Elysée, sans qu’il soit possible à la presse de poser quelque question que ce soit, a enfin annoncé le 4 avril 2018 la teneur globale des réformes institutionnelles proposées au Parlement, sous réserve de leur lissage éventuel et préalable par le Conseil d'Etat saisi pour avis (v. Ellen Salvi, « Réforme institutionnelle : des compromis sans consensus », Mediapart, 5 avril 2018).

Leur date d’adoption, initialement envisagée pour la fin 2017 puis au cours de l’année 2018, est désormais repoussée à… 2019… On avait cru comprendre que nos gouvernants actuels avaient le culte du management public et aimaient aller vite, voilà qu’ils décident tout à coup de se hâter lentement. Un interminable feuilleton institutionnel se profile, dont les citoyens intéressés, s’il en reste au fil des mois, seront spectateurs passifs.

L’effet collatéral immédiat de cette temporisation est de repousser à 2019 au moins l’entrée en vigueur de cette autre ritournelle assez pathétique qu’est le service universel obligatoire que chaque jeune adulte pourrait être appelé à suivre pendant un mois, ainsi que l'annonce vainement le président de la République depuis un an maintenant : ses géniaux concepteurs n'y avaient nullement songé, mais une telle contrainte personnelle nouvelle, sans lien avec l’ordre public, la défense nationale, la justice, l’instruction ou le paiement de l’impôt, ne peut être mise en œuvre par la loi que si, préalablement, la Constitution la permet...

Ce projet de révision institutionnelle repose sur trois textes de natures différentes, ce qui le rend d'emblée illisible : une loi ordinaire, pour laquelle l’Assemblée nationale a le dernier mot à la majorité simple ; une loi organique, pour laquelle l’Assemblée nationale a le dernier mot à la majorité absolue de 289 députés, sauf lorsque cette loi organique concerne le Sénat auquel cas l’article 46, alinéa 4, de la Constitution prévoit qu’elle doit être votée dans les mêmes termes par les deux assemblées ; une loi constitutionnelle, qui nécessitera l’accord en termes identiques des deux chambres avant de devoir recueillir, si le président de la République ne choisi pas la voie du référendum, le suffrage des 3/5ème des députés et sénateurs réunis en Congrès (si celui-ci est réuni).

La procédure parlementaire applicable à chacun de ces textes est également différente – par exemple, le Conseil constitutionnel est obligatoirement saisi avant la promulgation des lois organiques ; la procédure parlementaire accélérée d’examen ne peut être engagée par le gouvernement pour un projet de loi constitutionnelle, de sorte qu’un délai de six semaines doit s’écouler entre le dépôt de ce projet et son examen par la première chambre saisie, puis un délai non-compressible de quatre semaines est prévu pour l’examen de ce projet par la seconde chambre (articles 89, alinéa 2, et 42, alinéa 3, et de la Constitution).

On n’a pas entendu, dans le brouillon institutionnel évoqué par le Premier ministre, une seule proposition qui permettrait d’approfondir la démocratie, de mieux assurer la séparation des pouvoirs, de garantir la probité des élus, de renforcer la lutte contre les conflits d’intérêts, de consolider les libertés individuelles et celle des médias.

En l'état, cette bouillie institutionnelle sans cap ni boussole, qui se pique de modernité alors qu'elle est profondément rétrograde, véhicule trois séries de mesures : inutiles, symboliques ou inefficaces.

1. Tel qu’il a été évasivement présenté par le Premier ministre, le « paquet institutionnel » contient trois mesures qui n’auront aucun ou quasiment aucun effet pratique.

Il s’agit d'une part de l’inscription à l’article 34 de la Constitution, relatif aux « principes fondamentaux » que la loi fixe, de « l’impératif de lutte contre le changement climatique » : une loi peut d'ores et déjà établir bien davantage que les seuls « principes fondamentaux » permettant de poursuivre cet impératif ; et il existe par ailleurs une Charte de l’environnement ayant pleine valeur constitutionnelle où l'ajout proposé trouverait éventuellement mieux sa place, s'il s'agit de donner un statut constitutionnel à cet impératif et d'en faire une norme de contrôle de la constitutionnalité des lois par le Conseil constitutionnel.

D'autre part, l'éventuelle compétence d'adaptation de telle ou telle loi conférée à la Corse, dont la mention est prévue dans la Constitution, sera en permanence retenue et donc susceptible d'être rappelée à tout moment par le Parlement (la Corse pourra « adapter les lois de la République aux spécificités insulaires, sous le contrôle du Parlement »).

Doit encore être rangée dans cette rubrique de la révision platonique celle concernant le Conseil supérieur de la magistrature : si l’exécutif entend modifier l’article 65 de la Constitution pour donner au Conseil supérieur de la magistrature un rôle décisionnel relativement à la nomination et la discipline des magistrats du Parquet, cette mise en adéquation du droit avec la pratique ne changera rien ni à l'absence de pouvoir de proposition du CSM, ni au principe de soumission hiérarchique de ces magistrats à l’autorité de la Garde des Sceaux, lequel découle de l’article 20 de la Constitution depuis que le 8 décembre 2017 Conseil constitutionnel en a – hélas – décidé ainsi (Magistrats du Parquet : une indépendance tout en nuance). Or, le gouvernement n’a pas prévu de modifier l’article 20 de la Constitution.

2. D’autres mesures envisagées sont bienvenues (Anticor, Réforme des institutions : une modernisation bienvenue, 4 avril 2018), mais auront une portée surtout symbolique.

Il ainsi de la suppression de cette juridiction d’exception qu’est la Cour de justice de la République, évoquée en vain depuis 2012 mais qui ne traite pratiquement pas d’affaires, de la suppression de la présence de droit des anciens présidents de la République au Conseil constitutionnel, qui ne modifie pas substantiellement les compétences et la composition de cette institution devenue une dépendance de l’exécutif (Julien Icard, « Il n’y a plus rien à attendre du Conseil constitutionnel », Libération, 4 avril 2018.), ou des mesures visant à améliorer la procédure parlementaire qui peuvent d’ores et déjà être mises en œuvre par la pratique ou par le biais le cas échéant d’une modification du Règlement applicable à chacune des assemblées.

On regrettera que l’exécutif n’ait pas proposé la suppression pure et simple du Conseil économique, social et environnemental, mais se soit arrêté au milieu du gué en souhaitant la réduction de moitié de ses membres et la redéfinition de ses missions, qui n’en feront pas pour autant cette « chambre du futur » évoquée par le président de la République dans le discours de Versailles du 3 juillet 2017 (discours qui par ailleurs se prononçait pour la réduction d’un tiers, et non de la moitié, des membres du CESE).

Quant à la limitation du cumul dans le temps des mandats, ses modalités annoncées la rendent évidemment impraticable, pour trois raisons. D’une part, elle ne devrait pas avoir de portée rétroactive, de sorte que par exemple pour les sénateurs ou les élus municipaux, il faudra attendre 18 ans (trois mandats de 6 ans) après la première élection en 2020 suivant la future révision institutionnelle, soit en 2038, pour qu’elle ait un effet concret ! Pour les députés, la limitation ne sera véritablement opposable que 15 années après les législatives de 2022, soit en 2037 ! D’autre part, il sera extrêmement aisé de contourner une limitation de papier, qui ne jouera qu’en cas de cumul de « trois mandats identiques, complets et consécutifs » : par exemple, un maire, après 17 ans et 11 mois et 15 jours de mandat, pourra démissionner dans la dernière quinzaine de son troisième mandat, et se représenter pour un quatrième mandat de six ans. Enfin, seront de plein droit hors du champ de la limitation annoncée les maires des communes de moins de 9 000 habitants, soit 95% des 36 000 communes de France. Rien dans tout cela ne permet de faire de la limitation du cumul des mandats dans le temps « la clef de voûte d’un renouvellement » de la vie politique annoncé par le président de la République.

3. Reste enfin la mesure phare de cette réforme institutionnelle envisagée, dont la portée s’annonce contreproductive.

Il s’agit de la diminution de 30% du nombre de parlementaires, qui avait déjà été annoncée par le président de la République dans son discours de Versailles du 3 juillet 2017, lequel précisait que cette diminution devait s’accompagner d’une augmentation du nombre des collaborateurs parlementaires (« il est une mesure depuis longtemps souhaitée par nos compatriotes qu’il me semble indispensable de mettre en œuvre, la réduction du nombre de parlementaires. Un Parlement moins nombreux mais renforcé dans ses moyens c’est un Parlement où le travail devient plus fluide, où les parlementaires peuvent s’entourer de collaborateurs mieux formés et plus nombreux, c’est un Parlement qui travaille mieux. C’est pourquoi je proposerai une réduction d’un tiers du nombre des membres des trois assemblées constitutionnelles »). Pourquoi un tiers et pas la moitié ou les trois-quarts, nul ne sait ; pourtant, dans la logique ainsi énoncée, moins il y a de parlementaires, plus le Parlement est « efficace », selon le mot désormais employé à tout-va par celles et ceux qui pensent incarner le « nouveau monde ».

Si la réforme est conduite à son terme, il y aura donc au prochain renouvellement de chaque chambre 244 sénateurs et non plus 348, et 404 députés et non plus 577. Ainsi que le relèvent les « Décodeurs » du Monde, « une fois effective, une telle réforme ferait de la France l’un des pays les moins pourvus en parlementaires, rapportés à la population ».

L’on soulignera que cette réforme ne peut pas être réalisée par la seule voie de la loi organique : elle suppose en parallèle une nécessaire révision de la Constitution pour abaisser de 30% les seuils des articles permettant la saisine du Conseil constitutionnel par 60 députés ou sénateurs : les articles 16, 54, 61 et 88–6 de la Constitution devraient logiquement être modifiés pour fixer ces seuils à 40 députés ou sénateurs, sauf à bouleverser considérablement la place du Parlement dans les institutions de la Vème République au bénéfice de l’exécutif, et le rôle des parlementaires dans le contrôle de constitutionnalité des lois tel qu’il est établi depuis 1974. Pourtant, le « paquet institutionnel » proposé par le Premier ministre ne dit rien de ses indispensables modifications constitutionnelles.

Accompagnée de l’élection de 15% de députés à la représentation proportionnelle, soit 61 députés, cette diminution impliquera que 343 députés seulement seront élus au suffrage universel direct. Pour les législatives de 2022, les circonscriptions électorales comprendront donc non plus seulement 110 000 habitants, comme aujourd’hui, mais près du double, ainsi que cela a déjà été documenté (v. par exemple : L’Hétairie, « Vade-mecum d’une révision constitutionnelle : pourquoi et comment réduire le nombre des parlementaires ? », 22 janvier 2018 ; Thomas Ehrhard et Olivier Rozenberg, La réduction du nombre de parlementaires est-elle justifiée ?, février 2018 ; pour le Sénat, v. LThierry, Des lignes rouges face à la réforme annoncée, BlogMediapart, 4 février 2018). A t-on déjà vu une idée institutionnelle plus à même d’éloigner les électeurs de leurs élus ? Qui peut sérieusement penser que cette distanciation du lien entre représentants et représentés est de nature à « renforcer la confiance des français dans leurs représentants » ? Qu’elle rééquilibrera les pouvoirs entre l’exécutif et le législatif en faveur du Parlement ? Qu’elle favorisera l’expression pluraliste des courants d’opinion ? Cette réduction du nombre de parlementaires ne pourra que consolider la place des partis politiques déjà installés, lesquels se tailleront par ailleurs la « part du lion » dans la répartition des 61 députés élus à la proportionnelle.

Le nombre actuel de parlementaires n’empêche ni l’adoption de lois fleuves, telle la « loi Macron » du 6 août 2015 qui comporte 308 articles, ni l’adoption rapide de textes importants et courts, comme en témoignent tant la manière dont l’état d’urgence a été prorogé et modifié à partir de la loi du 20 novembre 2015 que l’adoption express de la loi du 28 décembre 2017 de finances rectificative pour 2017, par laquelle le Parlement a créé, en cinq semaines, une nouvelle contribution rapportant 10 milliards d’euros aux finances publiques. Et pour qu'il y ait des amendements parlementaires en nombre raisonnable, il faudrait déjà que les projets de loi déposés par le gouvernement comportent eux-mêmes un nombre raisonnable d'articles.

Le Parlement actuel est largement perfectible, mais à cet égard il serait plus sage s’agissant de sa composition de s’en tenir aux propositions faites fin 2012 dans le « rapport Jospin » (p. 35 s. : maintien du nombre de 577 députés, avec élection de 10% - voire 15% ou même 20% - d’entre eux à la proportionnelle ; amélioration de la représentativité du Sénat et retrait des députés du corps électoral).

Le Sénat a, de fait, le pouvoir de bloquer la révision proposée : il suffit que les élus du Palais du Luxembourg refusent la diminution du nombre de sénateurs, pour lequel ils ont un pouvoir de dernier mot par application de l’article 46, alinéa 4, de la Constitution précédemment évoqué. Il est en effet inenvisageable que le Parlement de demain comporte le même nombre de sénateurs qu’aujourd’hui, mais 30% de députés en moins…

Un exécutif pourtant loué pour ses qualités tactiques a donc donné le bâton pour se faire battre, périodiquement et régulièrement, par les sénateurs. Ils le soumettront au supplice parlementaire chinois pendant de longs mois, avec une probabilité très forte que la réforme institutionnelle telle que présentée le 4 avril 2018 par le Premier ministre n’aille pas à son terme, ce dont il faudrait se féliciter eu égard au sort qu’elle réserve au Parlement.

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