La déchéance de nationalité : état des lieux et perspective

Le projet de loi constitutionnelle « de protection de la Nation » prévoit l’exclusion de la nationalité française comme réponse symbolique au terrorisme. Il fragmente la citoyenneté alors que c’est la consolidation de l’appartenance à la Nation qu’il faudrait consacrer.

Beaucoup de choses étant dites sur la déchéance de nationalité, il ne paraît pas inutile de faire le point sur cet aspect du projet de loi constitutionnelle du 23 décembre 2015, désormais soumis au Parlement, avant de proposer, si la révision constitutionnelle doit aller à son terme, que ce soit l’unité du peuple français qu’elle consacre plutôt que sa division ou sa divisibilité.

En l’état, ce projet prévoit l’insertion à l’article 34 de la Constitution (relatif au domaine de la loi) d’une disposition qui prévoirait que la loi fixe les règles relatives à « la nationalité, y compris les conditions dans lesquelles une personne née française qui détient une autre nationalité peut être déchue de la nationalité française lorsqu'elle est condamnée pour un crime constituant une atteinte grave à la vie de la Nation ».

Aujourd’hui, le Code civil distingue la nationalité française d’origine (français dont l’un des parents au moins est français – c’est le « droit du sang » ; français né en France de parents inconnus ou apatrides…) de la nationalité française par acquisition (acquisition à raison du mariage, à raison de la naissance et de la résidence en France).

La nationalité par acquisition se fait dans tous les cas au cours de la vie, selon deux modalités.

Pour ceux nés hors du territoire français, elle suppose un acte de volonté, qui peut être soit une déclaration (une déclaration pour les étrangers mariés depuis 4 ans au moins avec un-e français-e ; une déclaration pour un enfant étranger adopté par une personne de nationalité française), soit une naturalisation (art. 21-15 s. du Code civil), qui ne peut bénéficier qu’aux personnes de plus de 18 ans (ainsi qu’aux enfants des personnes naturalisées : art. 21-22 du Code civil). On parle ici d’une personne bi-nationale devenue française.

Pour ceux nés en France de parents étrangers, l’acquisition est automatique (« droit du sol ») dans les conditions posées à l’article 21-7 du Code civil : « Tout enfant né en France de parents étrangers acquiert la nationalité française à sa majorité si, à cette date, il a en France sa résidence et s'il a eu sa résidence habituelle en France pendant une période continue ou discontinue d'au moins cinq ans, depuis l'âge de onze ans ». Plus précisément, sont français de plein droit les enfants nés en France de parents étrangers qui résident en France et justifient avoir résidé en France pendant une période discontinue ou continue d'au moins cinq ans depuis l'âge de 8 ans (acquisition de la nationalité à partir de 13 ans) ou d'au moins cinq ans depuis l'âge de 11 ans (acquisition de la nationalité française à partir de 16 ans) ; ils acquièrent la nationalité française de manière automatique à leur majorité ; il leur est possible de décliner la qualité de Français entre 17 ans et demi et 19 ans, sous réserve de prouver qu'ils possèdent une autre nationalité. On parle ici d’une personne bi-nationale née française.

 

I – Quels citoyens peuvent aujourd’hui être déchus ou perdre leur nationalité française ?

 Le Code civil distingue également la perte de la nationalité française de la déchéance de cette nationalité. Les effets de l’une et de l’autre sont identiques ; la déchéance ne concerne que les bi-nationaux.

 

A – La perte de la nationalité française

 

1. pour les mono-nationaux

 Elle est permise par l’article 23-8 du Code civil, selon lequel : « Perd la nationalité française le Français qui, occupant un emploi dans une armée ou un service public étranger ou dans une organisation internationale dont la France ne fait pas partie ou plus généralement leur apportant son concours, n'a pas résigné son emploi ou cessé son concours nonobstant l'injonction qui lui en aura été faite par le Gouvernement ».

 

2. Pour les bi-nationaux

 Elle est essentiellement permise par :

 . l’article 23 du Code civil, lorsqu’un français résidant à l’étranger et ayant acquis une autre nationalité souhaite renoncer à sa nationalité française ;

. l’article 23-5 du Code civil, pour le motif suivant : « En cas de mariage avec un étranger, le conjoint français peut répudier la nationalité française selon les dispositions des articles 26 et s. à la condition qu'il ait acquis la nationalité étrangère de son conjoint et que la résidence habituelle du ménage ait été fixée à l'étranger » ;

. l’article 23-7 du Code civil, pour le motif suivant : « Le Français qui se comporte en fait comme le national d'un pays étranger peut, s'il a la nationalité de ce pays, être déclaré, par décret après avis conforme du Conseil d'Etat, avoir perdu la qualité de Français ».

 

B – La déchéance de la nationalité française

 

1. La déchéance de la nationalité française des mono-nationaux

 Elle n’est actuellement pas prévue.

 2. La déchéance de la nationalité française obtenue par acquisition lorsque le français naturalisé ne possède pas d’autre nationalité

 Elle n’est actuellement pas prévue.

 3. La déchéance de la nationalité française pour un bi-national né français

 Elle n’est actuellement pas prévue.

 4. La déchéance de la nationalité française obtenue par acquisition pour un français bi-national (personne devenue française)

 Elle est permise par le 1° de l’article 25 du Code civil, notamment en cas de commission, pendant une période de 10 à 15 ans précédant et suivant la date d’acquisition, de certains crimes ou délits (notamment terrorisme).

Ce même article la prévoit également, en ses 2°, 3° et 4° :

. en cas de manquement aux obligations du Code du service national ;

. en cas d’exercice, au profit d'un Etat étranger, d’actes incompatibles avec la qualité de Français et préjudiciables aux intérêts de la France ;

. en cas de commission d’un délit réprimé par les articles 432-1 à 432-17 du Code pénal relativement aux atteintes à l’administration publique commises par des personnes exerçant une fonction publique (ex. article 432-1 du Code pénal : « Le fait, par une personne dépositaire de l'autorité publique, agissant dans l'exercice de ses fonctions, de prendre des mesures destinées à faire échec à l'exécution de la loi est puni de cinq ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende » ; manquements aux devoirs de probité…).

Ces dernières dispositions de l’article 25 du Code civil sont clairement discriminatoires à l’encontre des bi-nationaux devenus français ; il faudrait d’urgence les abroger.

 

II – Le changement susceptible d’être apporté par le projet de loi constitutionnelle du 23 décembre 2015 : la déchéance de la nationalité de personnes nées françaises en cas de crime terroriste

 

Le projet ne touche pas aux dispositions législatives relatives à la perte de la nationalité.

 

A - Il ne concerne pas non plus les français d’origine – les personnes nées françaises – ne disposant pas d’une autre nationalité.

 

Pour les français d’origine sans autre nationalité, l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle du 23 décembre 2015 indique que « les lois républicaines n'ont jamais retenu la possibilité d'une déchéance de nationalité mais seulement d'une perte de nationalité alors que cette perte résulte normalement d'un acte volontaire ou d'une situation de fait et non d'une sanction. Ainsi toutes les caractéristiques dégagées par le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence sont réunies pour qu'il existe un principe fondamental reconnu par les lois de la République relatif à l'absence de possibilité de déchéance de nationalité pour une personne née française même si elle possède une autre nationalité ».

Cet argumentaire est discutable.

Il est vrai que seule la perte de nationalité des français d’origine a déjà été prévue par des lois républicaines (et l’est toujours par l’effet de l’article 23-8 du Code civil).

Il en est ainsi :

. de l’article 6 de la Constitution du 3 septembre 1791, aux termes duquel :

« La qualité de citoyen français se perd :

1° Par la naturalisation en pays étranger ;

2° Par la condamnation aux peines qui emportent la dégradation civique, tant que le condamné n'est pas réhabilité ;

3° Par un jugement de contumace, tant que le jugement n'est pas anéanti ;

4° Par l'affiliation à tout ordre de chevalerie étranger ou à toute corporation étrangère qui supposerait, soit des preuves de noblesse, soit des distinctions de naissance, ou qui exigerait des vœux religieux ».

. de l’article 8 du décret du 27 avril 1848 portant abolition de l’esclavage :

« À l’avenir, même en pays étranger, il est interdit à tout Français de posséder, d’acheter ou de vendre des esclaves, et de participer, soit directement, soit indirectement à tout trafic ou exploitation de ce genre. Toute infraction à ces dispositions entraînera la perte de la qualité de citoyen français ».

. de l’article 17 de la loi du 26 juin 1889 sur la nationalité :

«  Perdent la qualité de Français :

1° Le Français naturalisé à l’étranger ou celui qui acquiert sur sa demande la nationalité étranger par l’effet de la loi.

S’il est encore soumis aux obligations du service militaire pour l’armée active, la naturalisation à l’étranger ne fera perdre la qualité de Français que si elle a été autorisée par le Gouvernement français ;

2° Le Français qui a décliné la nationalité française dans les cas prévus au paragraphe 4 de l’article 8 et aux articles 12 et 18 ;

3° Le Français qui, ayant accepté des fonctions publiques conférées par un gouvernement étranger, les conserve nonobstant l’injonction du Gouvernement français de les résigner dans un délai déterminé ;

4° Le Français qui, sans autorisation du Gouvernement, prend du service militaire à l’étranger, sans préjudice des lois pénales contre le Français qui se soustrait aux obligations de la loi militaire ».

Mais ces textes anciens ne faisaient pas la distinction actuelle entre perte et déchéance de nationalité ; au demeurant, celle-ci apparaît assez obscure, sauf à considérer qu’à la différence d’un ex-français qui a perdu sa nationalité, un ex-français déchu ne peut plus réintégrer cette nationalité.

On ne voit pas très bien pourquoi un français mono-national pourrait valablement perdre sa (seule) nationalité, mais ne pourrait pas être déchue de celle-ci.

Il convient à cet égard d’indiquer (avec d’autres) qu’aucune convention internationale ayant force obligatoire signée par la France n’interdit la création d’apatrides, en particulier pour sanctionner des faits de terrorisme. La Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948, souvent citée sur ce point, a une valeur incitative et non directement opposable aux pouvoirs publics français, faute de ratification par la France dans les conditions prévues à l’article 55 de la Constitution (CE, Ass., 23 novembre 1984, Roujansky et autres, p. 383 ; CE 16 oct. 1992, Battesti, n° 85957, Rec. CE p. 371) ; en tout état de cause, son article 15 est ambigu (le 15.1 interdit la création d’apatrides alors que le 15.2 semble le permettre).

Contrairement à ce qu’indique l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle, il ne paraît pas exister de « principe fondamental reconnu par les lois de la République » interdisant la création d’apatrides. On relèvera au surplus que, comme le relève un rapport parlementaire de mars 2015 relatif à l’indignité nationale, au lendemain de la Seconde guerre mondiale, par application d’une ordonnance du 26 août 1944 modifiée relative à l’indignité nationale, « trente personnes naturalisées depuis moins de dix ans et condamnées à la dégradation nationale à vie ont été déchues de la nationalité et sont devenues apatrides » (p. 19).

Le seul motif juridique (non négligeable) qui pourrait s’opposer à l’apatridie est celui tiré de l’atteinte à la dignité de la personne humaine, reconnue notamment par la Cour européenne des droits de l’homme, que causerait la déchéance des mono-nationaux.

 

B – Le projet de révision constitutionnelle ne concerne pas non plus les français bi-nationaux ayant acquis par acte volontaire la nationalité française (bi-national devenu français).

 

Pour eux, les 4 types de déchéances prévus par l’article 25 du Code civil demeurent applicables.

 

C – Il concerne les français bi-nationaux ayant acquis automatiquement la nationalité française par l’effet du « droit du sol » (bi-national né français) et les français d’origine possédant une autre nationalité (par exemple parce qu’ils se sont mariés avec un ressortissant d’un autre Etat que la France et ont acquis la nationalité de cet Etat).

Le projet de loi constitutionnelle prévoit simplement que les cas de déchéance les plus graves énumérés au 1° de l’article 25 du Code civil pour les bi-nationaux devenus français (crime grave contre les intérêts de la Nation et crime terroriste) seront applicables aux bi-nationaux nés français.

Autrement dit, le projet de loi constitutionnelle ne prévoit pas de déchéance pour les bi-nationaux nés français dans les trois autres cas de figure mentionnés aux 2°, 3° et 4° de l’article 25 du Code civil, de même que la commission d’un simple délit (et non d’un crime) par un bi-national né français ne pourra pas entraîner sa déchéance.

 

III – Analyse et proposition

 

A – La révision constitutionnelle est inutile

Aucune règle ou principe constitutionnel n’interdisant qu’un français de naissance (français d’origine ou par droit du sol) soit privé de sa nationalité française s’il en possède une autre, une loi ordinaire suffit à atteindre l’objectif poursuivi par le projet de révision constitutionnelle tel qu’il a été adopté par l’exécutif le 23 décembre 2015 (contrairement à ce que le Conseil d’Etat a considéré au point 5 de son avis du 17 décembre 2015).

B – La révision constitutionnelle maintien une inégalité entre français bi-nationaux au regard de la déchéance de nationalité

Comme cela a été indiqué, l’article 25 du Code civil prévoit la déchéance des bi-nationaux devenus français dans des hypothèses bien plus larges que celle envisagée par le projet de révision constitutionnelle en cours d’examen.

Par ailleurs, le projet de révision constitutionnelle ne prévoit pas que les mono-nationaux terroristes puissent être déchus de la nationalité française.

A cet égard, le projet de loi constitutionnelle est discriminatoire à l’encontre des français bi-nationaux. Il faut rappeler que la législation (article 24 de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse) sanctionne le fait pour un individu de provoquer à la discrimination, à la haine ou à la violence à l’égard d’une personne ou d’un groupe de personnes à raison de leur origine, et c’est précisément à cette provocation que tend le projet du gouvernement.

C – L’existence de catégories juridiques de citoyens français que consolide le projet de loi constitutionnelle est contraire à la tradition républicaine.

Il faut rappeler que la citoyenneté française est marquée par deux principes constitutionnels au moins aussi fort que celui d’égalité : l’unité du peuple français, qui interdit que des catégories (peuple corse, communauté musulmane…) soient juridiquement marquées en son sein ; l’interdiction de toute discrimination en fonction des origines, qui interdit de distinguer selon que l’on est français de naissance ou par acquisition.

Sans doute, au regard de l’application du principe d’égalité au regard du risque d’apatridie, les bi-nationaux ne sont pas dans la même situation que les mono-nationaux, comme l’a relevé le Conseil d’Etat au point 5 de son avis du 17 décembre 2015 précité ; mais cette circonstance est inopérante au regard des deux principes qui viennent d’être rappelés (unité du peuple français et interdiction des discriminations selon les origines) qui devrait obstacle à ce que, au regard de la citoyenneté une et indivisible, certains français soient traités différemment. La déchéance doit être prévue également pour tous les auteurs de certains crimes sans distinction d’origine, ou pour personne.

Le Conseil constitutionnel a décidé en 1996 que les personnes ayant acquis la nationalité française et les français de naissance sont dans une même situation de droit.

Hélas, par exception à ce principe d’indivisibilité du peuple français, il a alors cru possible de considérer que « le législateur a pu, compte tenu de l'objectif tendant à renforcer la lutte contre le terrorisme, prévoir la possibilité, pendant une durée limitée, pour l'autorité administrative de déchoir de la nationalité française ceux qui l'ont acquise, sans que la différence de traitement qui en résulte viole le principe d'égalité » (Cons. const., 16 juill. 1996, déc. n° 96-377 DC).

Cette affirmation est tout à fait critiquable en ce que, contrairement à ce que le Conseil constitutionnel indique sans le démontrer, la déchéance ainsi prévue constitue une différence de traitement qui viole non seulement le principe d’égalité (les français sont traités différemment au regard du droit de la nationalité alors qu’ils sont tous susceptibles de commettre des actes de terrorisme) mais aussi le principe d’interdiction des discriminations en fonction des origines.

Par ailleurs, il faut souligner que, comme il a été dit, les 2°, 3° et 4° de l’article 25 du Code civil ne sont en rien relatifs à la « lutte contre le terrorisme », mais permettent la déchéance de bi-nationaux devenus français, alors que ces dispositions ne sont pas applicables aux bi-nationaux nés français (ni a fortiori aux mono-nationaux) : la différence de traitement entre français faite aujourd’hui par le Code civil est contraire au principe d’égalité, comme cela a été indiqué ci-dessus. Il serait temps que le législateur mette un peu de cohérence dans ce dispositif de perte/déchéance de la nationalité organisé par le Code civil.

Comme l’a justement indiqué le Défenseur des droits le 3 janvier 2016, « dire que cette citoyenneté peut être à géométrie variable, c'est à mon avis une mesure extrêmement lourde (...) il y aurait deux - peut-être demain trois ou quatre sortes de citoyennetés : une citoyenneté incontestable et une citoyenneté qui peut être contestée ».

Cela n’est pas acceptable au regard de la tradition républicaine.

D – Proposition : pour une affirmation symbolique de l’unité et de l’indivisibilité de la citoyenneté française

Le gouvernement en a semble-t-il conscience, puisqu’à l’issue du Conseil des ministres du 4 janvier 2016, il est envisagé d’étendre la déchéance de nationalité à tous les français, sans distinction de leur origine.

Cela serait « moins pire » que la proposition initiale au regard du principe d’égalité. Mais l’efficacité de cette mesure dans la lutte contre le terrorisme n’en serait pas améliorée, ni la cohésion du peuple français renforcée, au contraire.

On l’a déjà dit dans un précédent billet, expulser du corps social et politique les plus criminels (à supposer qu’une hiérarchie puisse être faite en la matière) de ses citoyens n’est pas une solution – ou plutôt est une solution de facilité. Par ailleurs, l’idée même de créer des apatrides est anachronique et désastreuse sur le plan symbolique, comme le montre notamment Carine Fouteau.

Il est à cet égard stupéfiant de lire qu’une ancienne Garde des Sceaux socialiste considère qu’un ex-français déchu pour terrorisme pourrait obtenir le statut de réfugié politique en France ! Comment débattre sérieusement quand des arguments pareils sont avancés ?

S’il fallait vraiment modifier la Constitution pour donner l’illusion que les institutions font quelque chose, la meilleure réponse symbolique aux attentats de janvier et novembre 2015 serait de consolider l’unité du peuple français et d’inscrire, à l’article 1er, que « les personnes nées françaises et celles ayant obtenu la qualité de français par acquisition sont dans la même situation au regard du droit de la nationalité ; nul ne peut être déchu de sa nationalité française » - la fraude à l’acquisition de la nationalité pouvant toujours être sanctionnée par son retrait et la perte de cette nationalité à la demande d’un français souhaitant y renoncer demeurant possible s’il possède une autre nationalité, comme le prévoit depuis son origine en 1804 l’article 23 du Code civil ci-dessus évoqué.

Quel meilleur symbole que de constitutionnaliser le droit à la nationalité énoncé, sans valeur juridique contraignante, par l’article 15.1 de la Déclaration universelle des droits de l’homme ?

Cimenter plutôt que diviser et d’exclure serait la meilleure façon « hautement symbolique » de répondre aux auteurs des attentats de janvier et novembre 2015.

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