Le Conseil d’Etat s’est prononcé, mercredi 6 janvier 2016, sur la légalité de deux assignations administratives prises par le ministre de l’Intérieur. L’une seulement de ces décisions sera évoquée ici.
Elle concernait une personne résidant au Cannet (06), ainsi décrite par la « fiche S » le concernant : l’intéressé est un « musulman radicalisé », « barbu », qui « mettait en ligne sur un réseau social des photos de vêtements musulmans », et qui par ailleurs fréquente une mosquée à tendance salafiste. Bref, contrairement aux décisions rendues par le Conseil d’Etat le 11 décembre 2015, évoquées dans un précédent billet, qui concernaient des « militants du climat », la personne assignée paraissait avoir un rapport – si l’on peut employer cette expression impropre – avec les raisons qui ont conduit à l’instauration de l’état d’urgence le 14 novembre 2015.
En première instance, le tribunal administratif de Nice, dans une ordonnance fortement motivée (cf les extraits ci-après), avait considéré cette assignation à résidence comme manifestement illégale, et avait suspendu son exécution. Il faut dire que la plupart des faits reprochés à la personne assignée remontent à 2012-2013, et que l’un d’eux consiste à dire qu’il a fait un footing – le 6 décembre 2013, soit deux ans avant l’assignation ! – dans une tenue d’apparence militaire….
En se fondant pour l’essentiel sur les mêmes faits que ceux pris en compte par le juge des référés du tribunal administratif de Nice, le Conseil d’Etat, dans une décision beaucoup plus brève que celle du premier magistrat, a annulé l’ordonnance attaquée et validé l’assignation.
C’est que, comme il a déjà été dit dans un précédent billet, en matière de contrôle des assignations, la balance est très largement en faveur de la mesure restrictive de liberté, pour deux raisons. D’une part, le juge du référé-liberté n’exerce normalement qu’un contrôle superficiel de la légalité de l’assignation (un contrôle de l'illégalité "manifeste"), même si, heureusement, le juge administratif semble avoir décidé de procéder à l'égard des assignations administratives à un contrôle approfondi comparable à celui que pourrait effectuer un juge saisi au fond. D’autre part, et surtout, le contrôle du juge administratif ne se situe pas dans le schéma classique de celui des arrêtés de police administrative générale pris par un préfet ou un maire sur le fondement de l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (ce texte fonde le pouvoir de police administrative générale du maire) : pour les arrêtés de police "classiques", le juge administratif exerce un contrôle de la proportionnalité de la mesure attaquée par rapport à une finalité moins « dramatique » que celle de l’état d’urgence, et privilégie la mesure la moins restrictive des libertés (l’encadrement plutôt que l’interdiction, si cela est possible).
Dans le cadre du contrôle des assignations administratives, le texte servant à orienter le contrôle du juge est celui de la loi du 3 avril 1955 modifiée par celle du 20 novembre 1955. Contrairement à l’article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, cette loi fait clairement prévaloir des considérations de sécurité sur les libertés individuelles (d’aller et venir, de réunion, le droit de propriété…) ; l’exposé des motifs du projet de loi ayant abouti au vote de la loi du 20 novembre 2015 indique que la mesure d’assignation à résidence s’applique « aux personnes qui ont appelé l’attention des services de police ou de renseignements par leur comportement ou leurs fréquentations, propos, projets.… ». En outre, la loi du 3 avril 1955 modifiée fonde le pouvoir de police sur l’hypothétique possibilité que le comportement de la personne assignée puisse éventuellement laisser penser qu’il va créer un trouble à l’ordre public (l’assignation administrative peut être prise contre une personne « à l’égard de laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics »). Ces points ont déjà été relevés par certains magistrats administratifs, et on peut aussi se reporter à cet intéressant débat.
Au surplus, contrairement à ce qu’il fait lorsqu’il contrôle une mesure de police administrative générale hors état d’urgence, dans le champ de la loi du 3 avril 1955, le juge administratif n’évalue pas la légalité de la mesure au regard des seules circonstances locales (notamment la situation de la commune où la personne est assignée), mais également en fonction du contexte national qui a justifié la prorogation de l’état d’urgence – les attentats du 13 novembre 2015. Cette prise en compte du contexte national est là encore défavorable aux intérêts de la personne assignée. Il implique que le contrôle de proportionnalité peut moins concerner le principe même de l'adoption d'une assignation administrative (qui fait l'objet d'un contrôle de la nécessité de la mesure) que les modalités concrètes de cette assignation (durée de l'assignation, obligations imposées à l'assigné-e...).
Au cas d'espèce, comme il ressort du communiqué de presse du Conseil d’Etat, l’assignation a été validée aux motifs :
« - que la personne objet de la mesure d’assignation fréquente de façon très régulière une salle de prière de tendance salafiste et une mosquée qui accueille depuis 2015 un imam provenant d’une mosquée radicale ;
- que cette personne reconnaît elle-même que trois membres cannois d’une cellule terroriste qui a été démantelée fréquentaient son établissement ;
- qu’elle connaît également d’autres membres de cette cellule et est en lien avec certaines sur Facebook ;
- que son témoin de mariage, qu’elle connaît de longue date, est un islamiste radical qui a séjourné et combattu au Yémen. »
Aucun de ces comportements n’est illégal ; en temps « normal », aucun d’eux pris isolément ou concomitamment ne pourrait justifier une mesure aussi restrictive de liberté que l’assignation administrative ; mais dans le cadre de la loi du 3 avril 1955 et dans le contexte des attentats du 13 novembre 2015, tout est possible…
On entend souvent dire que le problème vient du fait que c’est le juge administratif, et non le juge judiciaire, qui contrôle la légalité des assignations. Mais il s’agit-là d’un faux débat, car comme son homologue administratif, le juge judiciaire devrait adapter son contrôle à la finalité et au sens du texte qui fonde l’assignation – la loi du 3 avril 1955 modifiée.
Pour que chacun puisse se faire une idée de ce que représente, en pratique, le contrôle du juge administratif sur les mesures d’assignation administratives prises par le ministre de l’Intérieur, sont reproduits ci-après des extraits de l’ordonnance (fortement motivée donc) du tribunal administratif de Nice et de celle, en sens contraire, du Conseil d’Etat.
TA Nice, référé, 18 décembre 2015, Ziad B. C., n° 1504930
8. - En dernier lieu, il résulte de l’instruction que par l’arrêté du 9 décembre 2015 dont il est demandé en référé de suspendre les effets, le ministre de l’intérieur a astreint le requérant à résider sur le territoire de la commune du Cannet pendant la durée de l’état d’urgence, soit à la date de la présente ordonnance, sans préjudice d'une éventuelle abrogation, au moins jusqu'au 26 février 2016, avec obligation de se présenter deux fois par jour à 8 heures et 19 heures au commissariat de police de Cannes tous les jours de la semaine, y compris les jours fériés ou chômés, et lui a imposé de demeurer tous les jours, entre 20 heures et 6 heures, dans les locaux où il réside. L’arrêté prévoit en outre, que M. BC ne peut se déplacer en dehors de ces lieux d’assignation à résidence, excepté lorsqu’il doit se rendre au commissariat de Cannes, sans avoir obtenu préalablement une autorisation écrite du préfet des Alpes-Maritimes sous la forme d'un « sauf-conduit ».
9. - Pour prendre cette décision, ainsi que l’a exposé à la barre son représentant, le ministre de l’intérieur s’est fondé sur la gravité de la menace terroriste sur le territoire national et sur la nécessité, notamment au regard du contexte local caractérisé par un départ en Syrie d’une cinquantaine de personnes originaires des Alpes-Maritimes et le démantèlement en 2012 de la cellule terroriste dite de Cannes-Torcy, de prendre une mesure d’assignation à résidence à l’égard de M. BC pour lequel il a considéré qu’il existait des raisons sérieuses donnant à penser que son comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics. Il ressort de l’arrêté litigieux que pour justifier que le comportement de l’intéressé était raisonnablement constitutif d’une telle menace, le ministre de l’intérieur s’est fondé sur ce que M. BC « était proche des membres de la cellule terroriste Cannes Torcy », qu’il est « toujours proche de la mouvance salafiste » et qu’il a « été vu faisant du sport en pleine nuit, en tenue paramilitaire de type Quamis pakistanais ».
10. - Il résulte de l’instruction, et notamment des documents versés au dossier par le ministre de l’intérieur dans le cadre du débat contradictoire, éclairés par l'instruction orale à la barre, que ces motifs reposent, notamment, sur des faits relatés par deux « notes blanches » versées au débat contradictoire, dont il ressort par ailleurs que le requérant serait « un musulman radicalisé ».
11. - D’une part, s’agissant de la proximité de M. BC avec la cellule terroriste dite de « Cannes Torcy », celle-ci se déduirait de ses relations entretenues avec des membres de ladite cellule, dont trois personnes en particulier, directement au sein de son restaurant ou par l’intermédiaire des « réseaux sociaux ». A cet égard, le ministre de l’intérieur a également soutenu que les membres de ladite mouvance terroriste étaient des « clients réguliers » dudit restaurant. Toutefois, il résulte de l’instruction que la proximité du requérant ainsi relatée dans les notes blanches avec des membres de la cellule terroriste précitée, ne résulte d’aucun élément de fait suffisamment précis et circonstancié autre que la circonstance que certaines de ces personnes, dont l’identité est indiquée dans lesdites notes, aient pu, comme tout un chacun, fréquenter avant 2013, l’établissement ouvert au public du requérant en tant que clients, sans que la régularité et a fortiori le caractère exclusif de cette fréquentation ne ressortent davantage des éléments dont dispose le juge des référés. Si le requérant ne conteste pas avoir pu servir ces personnes dans le cadre de son activité de restauration, il fait valoir, sans que cela ne soit remis en cause par aucun élément du dossier, comme par exemple une exploitation de la téléphonie du requérant ou tout autre indice, qu’il « ne les connaît pas et ne les a jamais côtoyées ». En outre, cette proximité n’apparaît pas davantage corroborée par des éléments suffisamment précis et circonstanciés quant à des propos ou à des échanges qui auraient été tenus et constatés sur les « réseaux sociaux », ou qui auraient été révélés par l’exploitation du matériel informatique du requérant saisi lors de la perquisition administrative menée chez ce dernier un mois auparavant, dont à ce jour aucune suite judiciaire n’a été donnée. Par ailleurs, il n’est pas contesté en défense que dans le cadre de l’instruction judiciaire relative au démantèlement de la cellule terroriste « Cannes Torcy », le requérant n’a fait l’objet d’aucune mise en cause y compris après avoir, en dehors d’une mesure de garde-à-vue, été entendu en septembre 2014 pendant 4 heures, plus d’un an après l’arrestation des principaux membres de ladite cellule, par les services de la sous-direction anti-terroriste (SDAT). Ainsi, la proximité du requérant avec des membres d’une cellule terroriste relatée dans les notes blanches jointes au dossier, apparaît en l’état comme résultant uniquement d’une relation commerciale, en tout cas n’est pas suffisamment caractérisée par la production de « blancs » affirmant, sans aucune caractérisation circonstancielle, une telle proximité, sans qu’il soit d’ailleurs soutenu qu’il s’agirait d’une proximité idéologique ou logistique avec une activité terroriste. A cet égard, la circonstance relatée dans la note blanche, sans autre précision, qu’une émission télévisée aurait présenté le restaurant de l’intéressé comme « le lieu de rendez-vous des membres de la cellule » et que l’action en diffamation présentée par ce dernier contre ce média aurait été classée sans suite, n’apparaît pas comme un indice suffisant de nature à caractériser une telle proximité. Il résulte de tout ce qui précède, qu’en l’état de l’instruction, au regard des seuls indices produits devant le juge des référés, qui ont été sérieusement contestés au cours de l’instruction, qui sont insuffisamment précis et circonstanciés, et qui ne concordent avec aucun autre élément corroboratif, la proximité du requérant avec des membres d’une cellule terroriste ne peut être tenue comme suffisamment caractérisée et, ainsi, de nature à justifier qu’elle pouvait légalement constituer une raison sérieuse donnant à penser que le comportement du requérant constitue, une menace pour la sécurité et l'ordre publics.
12. - D’autre part, s’agissant de la proximité de M. BC avec la « mouvance salafiste », cette appartenance à une certaine pratique de la religion musulmane, qui est contestée par le requérant, ne peut davantage être tenue pour suffisamment caractérisée au vu de l’instruction menée devant le juge des référés. Au demeurant, si les notes blanches précitées présentent l’intéressé, sans aucune précision, comme un « musulman radicalisé », accessoirement « barbu », qui « mettait en ligne sur un réseau social des photos de vêtements musulmans », que ce dernier, présent à l’audience, ne renie pas être un musulman pratiquant, il ne résulte pas de l’instruction que la pratique religieuse de l’intéressé aurait pour autre effet que de le conduire régulièrement à effectuer le pèlerinage à La Mecque ou de participer aux prières du vendredi dans les lieux de culte cannois. A cet égard, il n’est pas même allégué en quoi la pratique religieuse particulière de l’intéressé, notamment en ce qu’elle porterait atteinte aux principes rappelés à l’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 ou à la dignité humaine ou en ce qu’elle s’inscrirait dans une démarche prosélyte, donnerait sérieusement à penser qu’elle serait constitutive d’un comportement constituant une menace pour la sécurité et l’ordre publics. Ainsi, en l’état de l’instruction, l’appartenance à la « mouvance salafiste », qui ne ressort d’aucun élément précis et circonstancié figurant au dossier et qui ne saurait se déduire uniquement de tenue vestimentaire ou du port de la barbe, n’est pas suffisamment caractérisée sans que la pratique religieuse du requérant précédemment décrite puisse être regardée comme de nature à constituer un comportement susceptible de menacer la sécurité et l’ordre publics. Par suite, en l’état de l’instruction, le ministre de l’intérieur ne pouvait légalement considérer que la pratique religieuse du requérant caractérisait suffisamment l’existence d’une raison sérieuse donnant à penser que son comportement constitue, une menace pour la sécurité et l'ordre publics.
13. - Enfin, s’agissant du fait que M. BC a « été vu faisant du sport en pleine nuit, en tenue paramilitaire de type Quamis pakistanais », il résulte de l’instruction, éclairée par les notes blanches précitées, que l’intéressé aurait été simplement contrôlé par les services de police le 6 décembre 2013 avec un ami, barbu comme le requérant, s’entraînant « intensivement, au milieu de la nuit (…), à monter les raides escaliers de la colline du Suquet, quartier historique de la ville de Cannes, et à sauter à la corde » et que, pour ce faire, ils « étaient vêtus d’un vêtement de style quamis pakistanais sport ». Il résulte de l’instruction que ces faits, qui ne sont pas contestés par le requérant sauf en ce qu’ils étaient revêtus d’une « tenue paramilitaire » - à laquelle le « quamis pakistanais » ne s’apparente effectivement pas au vu des photographies versées au dossier et que l’instruction ne permet pas au demeurant de tenir pour établis -, s’inscrivent dans la volonté légitime du requérant, après la fermeture de son restaurant ouvert entre 11 heures et minuit, de pratiquer une activité physique en vue de la célébration civile de son mariage, qui s’est tenue le 14 juin 2014, et ne constituent manifestement pas, pris isolément et sans qu’il ne soit allégué aucun autre comportement donnant à penser que l’intéressé entretiendrait sa forme physique en vue d’activités paramilitaires ou d’autres actions criminelles ou violentes, une raison sérieuse de penser qu’il s’agit d’un comportement qui constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics.
14. - Il résulte de tout ce qui précède qu’à la date de la présente ordonnance et en l’état de l’instruction menée devant le juge des référés, il apparaît, même en tenant compte de la situation créée par les attentats perpétrés à Paris le 13 novembre 2015 et requérant, en particulier au vu du contexte local caractérisant les Alpes-Maritimes, de prendre des mesures pour parer à la menace terroriste, notamment en empêchant le départ en Syrie de personnes « radicalisées » pour y effectuer le « jihad », et plus généralement pour préserver la sécurité et l’ordre publics, qu’en prononçant l’assignation à résidence de M. BC pour les motifs sus-évoqués, le ministre de l’intérieur a commis une erreur dans l’appréciation de la menace que constitue le comportement de l’intéressé pour la sécurité et l’ordre publics et, ce faisant, ne peut être regardé comme ayant opéré la conciliation nécessaire entre le respect des libertés et la sauvegarde de l’ordre public. Par suite, en prenant une telle mesure, l’autorité de police a porté une atteinte grave et manifestement illégale à la liberté d’aller et venir. Il y a lieu, dès lors, de faire cesser cette atteinte grave et manifestement illégale portée à la liberté d’aller et venir du requérant, telle qu’elle résulte de l’instruction menée devant le juge des référés, en ordonnant la suspension des effets de la mesure d’assignation à résidence contestée, sans préjudice de la possibilité pour le ministre de l’intérieur de présenter, dans le cadre des dispositions de l’article L. 521-4 du code de justice administrative, tous autres éléments utiles constitutifs de raisons sérieuses donnant à penser que le comportement de l’intéressé constitue, une menace pour la sécurité et l'ordre publics.
Conseil d’Etat, référé, 6 janvier 2016, Ministre de l’Intérieur, n° 395620
9. Considérant qu’il résulte de l’instruction et notamment des trois notes blanches que M. A...B...fréquente de façon très régulière deux lieux de prière au Cannet et à Cannes ; que la salle de prière du Cannet est de tendance salafiste ; que les éléments produits par le ministre, qui ne sont pas utilement contredits par M. A...B..., révèlent que la mosquée de Cannes La Bocca a été financée par un proche de la famille royale saoudienne et qu’elle accueille depuis 2015 un imam provenant d’une mosquée radicale de Tourcoing ; que M. A...B...reconnaît que trois membres cannois de la cellule terroriste dite de Cannes Torcy, qui a été démantelée, ont fréquenté son « snack » entre 2012 et 2013 et se borne à soutenir qu’il ne s’agissait que de clients ; que, l’un d’eux, soupçonné d’avoir préparé un attentat, est incarcéré depuis 2013, l’autre a été mis en examen et le troisième a échappé à des opérations de police pour partir combattre en Syrie ; que M. A...B...connaît également deux autres membres de cette cellule ; que, par ailleurs, il ressort de l’instruction et de la troisième note blanche que son mariage religieux a été célébré chez sa belle-famille avec, comme témoin du mariage, M. D...C..., islamiste radical qui fait l’objet d’une fiche « S », qui a séjourné et combattu au Yémen ; que M. A...B...a déclaré ignorer ces activités mais a reconnu le connaître depuis l’âge de treize ans et lui avoir demandé d’être son témoin en raison de ses connaissances religieuses ; qu’enfin, l’exploitation du compte Facebook d’un tiers a fait apparaître le nom de M. A...B...ainsi que celui de plusieurs personnes en lien avec la cellule dite de Cannes Torcy ; que même si les faits constatés dans son établissement remontent à 2013 et si certains éléments des notes blanches ne peuvent être repris dans la présente ordonnance en raison de leur imprécision, alors même que la perquisition administrative dont il a fait l’objet sur le fondement de la loi du 5 avril 1955 n’a, à ce jour, rien révélé d’anormal, il n’apparaît pas cependant au vu de l’ensemble de ces éléments ainsi recueillis tout au long de l’instruction qu’en prononçant l’assignation à résidence de M. A...B...au motif qu’il existait de sérieuses raisons de penser que son comportement constitue une menace grave pour la sécurité et l’ordre publics et en en fixant les modalités d’exécution, le ministre de l’intérieur, conciliant les différents intérêts en présence, ait porté une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ; que, par suite, le ministre de l’intérieur est fondé à demander l’annulation de l’ordonnance par laquelle le juge des référés a suspendu l’arrêté assignant à résidence M. A...B... ;