De la différence entre la théorie et la pratique juridiques

La validation par le Conseil constitutionnel du régime des assignations à résidence n’est pas satisfaisante au regard des modalités de contrôle par le juge administratif de la régularité de ces assignations administratives.

Après en avoir « sagement » délibéré dans les confortables conditions offertes par leur institution, qui contrastent si fortement avec la situation personnelle de l’assigné à résidence à l’origine de la QPC, les membres du Conseil constitutionnel ont rendu leur verdict ce 22 décembre 2015 dans leur décision n° 2015-527 QPC Cédric D. : le régime des assignations à résidence tel que prévu par la loi du 3 avril 1955 modifiée par celle du 20 novembre 1955 est conforme à la Constitution (v. l’article de Michel Deléan).  Il ne le serait pas, consent à dire le Conseil constitutionnel de manière qui aurait pu être amusante si le sujet n’était pas aussi grave, si l’assignation à domicile dépassait 12 heures par jour ; par « chance », telle est la durée maximale prévue par la loi du 20 novembre 2015 ! Le Conseil constitutionnel a brièvement sorti ses griffes bien limées, c’est là l’essentiel, les institutions peuvent désormais ronronner tranquilles.

Il était très prévisible que serait validée une disposition ayant recul l’aval de l’Assemblée générale du Conseil d’Etat sans son avis 17 novembre 2015, adoptée à la quasi-unanimité des parlementaires à  l’exception des six « héros » de la République nommés dans mon précédent billet, dont la conformité à la Convention européenne des droits de l’homme avait été reconnue par le Conseil d’Etat dans la décision de renvoi, examinée par une instance présidée par un ancien ministre de l’Intérieur.

La décision du Conseil constitutionnel montre tout l’écart qu’il peut y avoir entre la réflexion théorique sur une règle de droit et ses effets pratiques. Il suffit à cet égard de comparer, au cours de l’audience publique du 15 décembre 2015, les plaidoiries vivantes, argumentées, concrètes, des avocats, montrant toutes les dangerosités d’assignations à résidence prononcées à l’égard de personnes dépourvues de tout lien avec le terrorisme, accompagnées d’obligations handicapantes au quotidien de pointer au commissariat jusqu’à trois fois par jour, sur la base d’une simple fiche « S » (un papier A4 où sont parfois simplement jetés deux ou trois ragots sur les personnes concernées, avec l’imprimatur du ministre de l’Intérieur, par ailleurs « donneur d’ordre » en matière d’assignation à résidence, et donc « juge et partie »…) et celle froide, technique, désincarnée, du représentant du Premier ministre (défenseur de la loi : c’est beau, la séparation des pouvoirs à la française) en faveur de la constitutionnalité de la disposition législative litigieuse.

Cela étant, la décision du Conseil constitutionnel repose sur un postulat recevable en théorie mais absolument discutable en pratique. L’idée est que toutes les mesures prises dans le cadre de l’état d’urgence sont des mesures de police administratives, soumises au contrôle de légalité du juge de l’excès de pouvoir – le juge administratif, c’est-à-dire les tribunaux administratifs, les cours administratives d’appel puis le Conseil d’Etat (encore lui…). Jusque là, pas de problème si l’on peut dire, même si ce régime a pour effet d’empêcher l’application des garanties prévues par le Code de procédure pénale, ce qui n’est pas rien…

Là où il y a un « hic » dans le raisonnement du Conseil constitutionnel, c’est quand il rappelle que, au regard des mesures de police administrative, le juge administratif exerce un contrôle maximum sur leur légalité, c’est-à-dire un contrôle de proportionnalité (le juge administratif serait censé vérifier, comme il le fait depuis un arrêt Benjamin de 1933, que l’administration a pris la mesure restrictive de liberté la plus adaptée à la situation) et qu'il en déduit que ce contrôle poussé est applicable aux assignations administratives.

Or, cette affirmation exacte en théorie est, en pratique, doublement fausse, pour deux raisons. D’une part, on l’a dit, il est quasiment impossible aux assignés de rapporter la preuve soit que ce qui est dit dans les « notes blanches » du ministère de l’Intérieur est faux,  soit qu’ils n’avaient pas l’intention d'avoir un comportement de nature à compromettre l’ordre public (i. e. pour des militants écologistes, prouver qu'ils ne désiraient pas manifester à l'occasion de la Cop 21). D’autre part, le contrôle de proportionnalité n'est effectué que par le juge administratif de l’excès de pouvoir, c’est-à-dire par le juge « du fond », qui ne se prononce que plusieurs mois après avoir été saisi (trop tard pour contrôler effectivement une assignation administrative qui aura épuisé tous ses effets juridiques) ; or, comme l’a montré la décision du Conseil d’Etat renvoyant la QPC au Conseil constitutionnel, les assignations sont contestées selon la procédure d’urgence du référé-liberté de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative, où le juge des référés (magistrat statuant seul, et non en formation collégiale) n’exerce qu’un contrôle minimal, de l’erreur manifeste d’appréciation, sur le point de savoir si l’assignation litigieuse a violé les droits fondamentaux de l’intéressé.

Par suite, sauf erreur qui sauterait aux yeux du juge, une erreur grossière, évidente, commise par le ministre de l’Intérieur, le référé-liberté ne permet pas un contrôle efficace de l’assignation à résidence – et les rares référés-libertés introduits depuis le 14 novembre 2015 ont quasiment tous été rejetés.

Sur le papier, l’Etat de droit à la française est un modèle d’architecture et de rigueur, bien bordé par les juridictions "ordinaires" et le Conseil constitutionnel ; dans les faits, il y a malheureusement loin de la coupe aux lèvres…

Quoiqu’il en soit, la décision n° 2015-527 QPC montre qu’il est absolument inutile de constitutionnaliser l’état d’urgence : cette réforme envisagée par l'exécutif est purement cosmétique.

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