Emmanuel Macron et l’état d’urgence: stop ou encore?

Le prochain président de la République mettra-t-il fin à l’état d’urgence ?

L’état d’urgence, décrété depuis le 14 novembre 2015, est en vigueur jusqu’au 15 juillet 2017. Il dure depuis si longtemps maintenant que nul ne voit plus très bien ni à quoi sert ce régime de police administrative spéciale, ni ce qu’il a d’exceptionnel par rapport au droit commun, ni finalement en quoi il nous affecte dans notre vie quotidienne.

L’état d’urgence s’est banalisé, tout comme l’opération Sentinelle, tout comme il est devenu normal d’ouvrir spontanément ses effets personnels, devançant ainsi les attentes d’agents de sécurité publics ou privés, ce qui aurait été impensable il y a une vingtaine d’années. De fait, la « banalisation de l’exception », présentée par le Garde des Sceaux le 15 mars 2017 comme « un risque pour la démocratie », a déjà eu lieu.

Certains y résistent toutefois. Ainsi, par une lettre ouverte publiée le 17 avril 2017, des juristes et des responsables associatifs et syndicaux ont demandé à François Hollande de lever l’état d’urgence. Cependant, une fin de non-recevoir leur a été adressée par un courrier à la signature de la cheffe du cabinet du président de la République le 2 mai 2017, fondée sur une supposée efficacité de l’état d’urgence dans la prévention de la menace terroriste (ce régime aurait permis « de recourir à des mesures qui ont un réel effet déstabilisateur sur les individus directement impliqués dans la mouvance djihadiste et sur les réseaux criminels qui alimentent le terrorisme ») et la persistance de celle-ci à un niveau « alarmant » : « les Français attendent légitimement que tout soit fait pour assurer leur sécurité. C'est la raison pour laquelle l'état d'urgence est prolongé jusqu'au 15 juillet 2017 ».

En droit, avant le 15 juillet 2017, le nouveau président de la République peut y mettre fin par décret en Conseil des ministres ; si à cette date le Parlement, saisi d’un projet de loi de sixième prorogation, n’a pas décidé d'en reconduire l’application, il cessera automatiquement d’avoir effet.

L’une des premières décisions concrètes du président de la République élu le 7 mai 2017 consistera donc à statuer sur le devenir de ce régime législatif d’exception.

1 – La position d’Emmanuel Macron sur l’état d’urgence

Dans son ouvrage Révolution paru fin novembre 2016, Emmanuel Macron appelait à la cessation de l’état d’urgence : « indispensable au lendemain des attentats », car ayant a « permis que des mesures immédiates soient prises dans des conditions qui n’auraient pas été réunies sous un autre régime de droit », il était considéré que « sa prolongation sans fin, chacun le sait, pose plus de questions qu’elle ne résout de problèmes ». Et d’ajouter : « nous ne pouvons pas vivre en permanence dans un régime d’exception. Il faut donc revenir au droit commun, tel qu’il a été renforcé par le législateur et agir avec les bons instruments. Nous avons tout l’appareil législatif permettant de répondre, dans la durée, à la situation qui est la nôtre ».

Au cours de la campagne électorale, Emmanuel Macron exprimait une position plus nuancée, jugeant nécessaire d’être pleinement informé avant de prendre une décision.

Il déclarait ainsi, le 16 mars 2017, à la suite de la fusillade dans un lycée de Grasse : « je ne suis pas en situation aujourd’hui, pas plus que quelque autre candidat à l’élection présidentielle, d’avoir un jugement informé, puisque ce sont les éléments en possession de nos services, du ministère de l’Intérieur, du ministère de la Défense nationale qui sont pertinents pour apprécier la nature d’une part du risque auquel la France est soumise et d’autre part la pertinence de l’état d’urgence qui comme vous le savez permet des types de perquisitions qui entre autres ne sont pas autorisées hors état d’urgence ». Puis, le 19 mars 2017, au lendemain de l’agression de militaires à l’aéroport d’Orly : « J’ai toujours été parfaitement clair sur ce sujet. L’état d’urgence doit être maintenu aujourd'hui, et il ne peut être levé qu’à la lumière d’informations dont ni vous ni moi ne disposons. C’est très simple : l’état d’urgence, c’est dans l’Etat de droit des circonstances particulières qui justifient d’utiliser des moyens de police, des moyens administratifs pour protéger nos concitoyens. Il faut, pour le maintenir, avoir une juste perception des risques effectifs. Aujourd’hui, je n’ai pas les dernières connaissances, ce sont les services qui les ont. Si je suis élu président de la République, je regarderai en détail la nature des informations transmises à l’instant T. Mais aussi longtemps que la sécurité de nos concitoyens le justifie, aussi longtemps que les perquisitions administratives que seul permet l’état d’urgence sont indispensables, il convient de maintenir l’état d’urgence ».

Le 29 mars, il estimait « indispensable d’appliquer l’état d’urgence en Guyane ». Le 11 avril (ici, à 3 mn), il considérait, « compte tenu des informations dont je dispose », impossible de le lever à ce jour, et ajoutait à la question de savoir s’il fallait y mettre fin au début de son mandat : « je demanderai aux services compétents de faire un point cohérent en la matière, dès les premiers conseils de défense que je réunirai si je suis élu. Il faut pour cela d’abord avoir une juste perception de la menace, de la nature des risques qu’encourt notre population mais également des pratiques que permet seul l’état d’urgence. (…) Tant qu’il y a une menace dont la nature justifie d’avoir recours à des procédures par exemple de perquisitions administratives qui ne sont pas possibles hors d’état d’urgence, il est évident qu’il faut le maintenir. S’il est avéré que ce n’est pas le cas, il faut en sortir en expliquant pourquoi, en expliquant les moyens pérennes qu’on met en place, et là-dessus je serai clair : beaucoup des lois récentes ont permis de répondre hors d’état d’urgence à une menace terroriste, il y a encore un ou deux éléments que je souhaiterai compléter, en particulier je l’ai dit, les éléments de démantèlement des associations prônant un communautarisme radical, ne respectant pas les lois de la République, qui sont difficiles à démanteler hors d’état d’urgence, donc je souhaite là-dessus qu’on aille un peu plus loin, mais c’est surtout la perception, la juste appréhension et l’analyse du risque et des moyens que seul donne l’état d’urgence qui permet de répondre à votre question ; il n’y a pas de réponse théorique, il y a une réponse pragmatique au moment où l’information est donnée ». Le 5 mai 2017, interrogé par Edwy Plenel dans les locaux de Mediapart, il réitérait sa doctrine en la matière (v. la vidéo 5, à 16’40) : « je ne crois pas que ce soit l’état d’urgence qui nous mette en situation de tension si je suis parfaitement honnête. Je pense qu’au début, quand il y a eu beaucoup de perquisitions administratives, au début de l’état d’urgence, il y a eu de la tension dans certains quartiers, ce n’est plus le cas. (…) Je ferai le point avec les services de renseignement, si je suis élu, dès le début du quinquennat. S’il est avéré que ce que permet l’état d’urgence, à savoir justement ces perquisitions administratives, se justifie compte tenu de la menace et du niveau de risque, je le maintiendrai. S’il est avéré que cela ne sert plus à rien et qu’on est dans une situation où la surveillance des éléments les plus dangereux, les modes d’action hors d’état d’urgence sont aussi efficaces, je le suspendrai. Je n’ai pas de critères de principe. (…) Si c’est pour des raisons d’affichage je ne le garderai pas. (…) Si les services compétents me disent qu’ils en ont besoin, je le maintiendrai ».

2 – L’(in)efficacité de l’état d’urgence dans la prévention de la menace terroriste

A la lumière du contrôle parlementaire de l’état d’urgence exercé par l’Assemblée nationale (v. le rapport n° 4281 du 6 décembre 2016), quelques enseignements objectifs peuvent être tirés de 17 mois d’état d’urgence :

– après près de 5 000 perquisitions administratives et plusieurs milliers de visites de véhicules et de fouilles de bagages, le parquet antiterroriste de Paris a ouvert… 20 enquêtes pour association de malfaiteurs en matière terroriste – il ne semble pas que l’une d’elles a conduit à une condamnation de ce chef ;

– aucune action terroriste n’a été prévenue « grâce » à l’état d’urgence, inefficace à l’égard du terrorisme « local » ou venant des pays voisins de la France : les actions terroristes heureusement évitées au cours des derniers mois l’ont été soit par l’effet du hasard, soit par la qualité du travail des services de renseignement français et étrangers ;

– le coût financier de l’état d’urgence n’a jamais été évalué, alors qu’une perquisition administrative revient en moyenne à 15 000 euros pour les finances publiques ;

– l’état d’urgence a dérivé de la menace terroriste islamiste et sert aujourd’hui à réguler l’ordre public indépendamment de cette menace (v. ce billet sur ce point) ;

– les dissolutions d’association évoquées par Emmanuel Macron n’ont pas été effectuées sur la base de la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence : elles ont été décidées sur le fondement d’un texte qui s’applique indépendamment de l’état d’urgence (l’article L. 212-1 du Code de la sécurité intérieure) ;

– à chacune des nombreuses auditions parlementaires auxquelles il a répondu depuis novembre 2015, M. Patrick Calvar, directeur général de la sécurité intérieure, a fait part de sérieux doutes quant à l’efficacité de l’état d’urgence dans la prévention de la menace terroriste.

Aujourd’hui, il n’y a plus guère que les fouilles de bagages et de véhicules sur autorisation préfectorale qui sont massivement utilisées au titre de la loi du 3 avril 1955 : voici les chiffres pour la période du 19 décembre 2016 au 21 avril 2017 :

Mesures individuelles

Assignations à résidence en vigueur 65

Perquisitions administratives ordonnées 94

Interdictions de séjour ou d’accès 34

Remises d’armes 0

Actes relatifs à la fermeture de site ou de lieu de réunion 3

Mesures collectives

Contrôles d’identité, fouilles de bagages et de véhicules 1212

Interdictions de manifestation ou restrictions de circulation 6

Zones de protection et de sécurité 14

Objectivement donc, l’état d’urgence paraît pouvoir être levé sans que la protection des personnes résidant sur le territoire français en soit diminuée.

3 – Le risque politique d’une cessation de l’état d’urgence

Mais politiquement, la levée de l’état d’urgence présente un risque considérable en période de menace terroriste constante : si un attentat se produisait, le président de la République serait dès le début de son mandat, en première ligne, assailli d’accusations de laxisme et de surenchères démagogiques émanant de politiciens qui ont fait leur fonds de commerce de postures caricaturales – pèsent-elles vraiment, du reste, sur une opinion publique qui n’est pas nécessairement dupe ?

Emmanuel Macron a évidemment ce risque à l’esprit, comme il l’a souligné dans son interview à Mediapart (à 18’30) : « vous arrêtez avec l’état d’urgence ; vous avez 15 jours après un attentat avec un fiché S qui était identifié, sur lequel on n’a pas pu faire de perquisition administrative : bon courage, là le pays vous ne le tenez plus ! ».

Or, ce risque sera toujours vérifié – y compris « sous » état d’urgence –, et s’il doit servir de pivot à la décision présidentielle, il n’y a guère de motif d’en finir jamais avec un régime législatif pourtant présenté, en novembre 2015, comme exceptionnel et limité dans le temps.

Les Etats européens voisins de la France, confrontés à une menace d’une ampleur comparable à celle que l’on connaît, n’ont pas recours à l’état d’urgence. Doit-il exister une spécificité française en la matière ? Au nom de quoi ? L’état d’urgence permanent est-il compatible avec « le grand message humaniste » que porte la France depuis 1789, pour reprendre les termes que le prochain président de la République a utilisés au soir de son élection ?

Celui-ci aura un peu plus d’un mois pour trancher.

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