Frais de mandat: Tartuffe au Sénat

Une semaine après les députés, les sénateurs ont adopté un nouveau régime pour leurs frais de mandat qui étend, sans contrôle effectif, la surface financière des frais pris en charge par le Sénat. La loi de « moralisation » de la vie politique aura donc permis aux parlementaires… d’accroître leur enveloppe de frais. En toute opacité.

Il faut avoir le cœur bien accroché pour décrypter le nouveau régime applicable aux frais de mandat des sénateurs tel qu’il a été défini le 7 décembre 2017 et tel qu’il sera applicable à partir du 1er janvier 2018.

D’abord parce que, ayant déjà pris connaissance de l’arrêté sur les frais de mandat établi par le bureau de l’Assemblée nationale le 29 novembre 2017 (De l’IRFM à… l’IRFM), on était déjà frappé de stupeur, si ce n’est de nausée, à l’égard de ce qu’il faut bien appeler une « dé-moralisation » de la vie publique. La déontologue de l’Assemblée nationale a fait preuve d’une courageuse indépendance en disant au bureau de l’Assemblée nationale ce qui est : le dispositif prévu ne lui permet pas « de contrôler que les dépenses des députés correspondent à des frais de mandat comme le prescrit la loi ». On ne s’attendait guère à davantage de considérations pour la transparence, la déontologie et le bon usage des deniers publics du côté du jardin du Luxembourg…

Ensuite, parce que les trois documents qui le composent sont d’une complexité et d’une longueur effroyables :

. un arrêté n° 2017-272 du bureau du Sénat de 13 pages, composé de 30 articles et de 4 pages d’annexes, signé par le président du Sénat ;

. un arrêté n° 2017-1202 de questure de 6 pages, composé de 23 articles, signé par les trois questeurs ;

. un avis (le premier et sans doute le dernier de l’année 2017…) n° CDP/2017/1 rendu le 27 novembre 2017 par les huit membres du comité de déontologie parlementaire du Sénat, qui tient sur 12 pages.

On ne voit pas comment les parlementaires peuvent sérieusement prétendre chercher à simplifier le droit en général quand ils complexifient à ce point celui qui leur est applicable...

Il est à noter que l’avis de l’organe de déontologie de chacune des deux chambres est exigé par l’article 4 sexies de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaire, dans sa rédaction issue de l’article 20 de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique. Mais alors que le Sénat a publié l’avis – très favorable – rendu par son comité de déontologie parlementaire, l’Assemblée nationale s’est gardée de rendre public celui, critique, de sa déontologue. La transparence est à géométrie variable.

Cette variabilité se constate également à l’analyse de ces trois documents, qui est sans appel : à partir du 1er janvier 2018, les frais de mandat des sénateurs seront utilisés d’une manière encore plus opaque et large qu’avant la réforme issue de la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique.

Ainsi que le résume parfaitement Etienne Girard dans Marianne, « les sénateurs arrivent à faire pire que les députés », et ceci pour ce qui concerne tant l’étendue des frais de mandat pris en charge (I) que le « non-contrôle » de leur utilisation (II).

I – Les sénateurs ont étendu la surface financière de leurs frais de mandat pris en charge par le Sénat

Jusqu’au 1er janvier 2018, les sénateurs bénéficient de 6 109 euros au titre de leur indemnité représentative de frais de mandat (IRFM). L’annexe au XX sexies de l’Instruction générale du Bureau prévoit que cette somme couvre « toutes les dépenses en relation directe avec l’exercice du mandat parlementaire ».

A partir du 1er janvier 2018, il existera deux régimes de prise en charge des frais de mandat (les sénateurs n’ont pas prévu le troisième mécanisme également retenu par les députés, à savoir le remboursement des frais sur justificatifs), alors que la loi n’en prévoit qu’un seul (le bureau « définit le régime de prise en charge des frais de mandat » - « le », et non pas « les » !).

A - La prise en charge directe de certains frais de mandat par le Sénat (articles 5 à 7 de « l’arrêté bureau » ; articles 1er à 9 de « l’arrêté questure »)

Il s’agit de : frais de taxis (plafonnés au minimum à 3 900 euros par sénateur, jusqu’à 11 700 euros pour certains sénateurs) de téléphonie (plafonnés à 7 300 euros par sénateur ), transports aérien…

On n’est pas en mesure de dire si ces plafonds sont annuels ou s’ils jouent pour toute la durée du mandat – l’option 1 est plus que probable.

Au titre des frais directement pris en charge par le Sénat, figurent… des dépenses purement personnelles : 6 voyages annuels vers Paris pour le conjoint des sénateurs !

B - L’avance mensuelle des frais de mandat (AMFM) des sénateurs (articles 8 à 10 de « l’arrêté bureau » ; articles 10 à 14 de « l’arrêté questure »)

Cette AMFM est appelée « dépenses engagées par les sénateurs » dans l’arrêté du bureau.

Alors que l’IRFM était de 6 109 euros/mois, l’AMFM, versée sur un compte dédié, est affichée à 5 900 euros par mois par l’article 13 de « l’arrêté questure » - qui ne dit pas si cette somme est brute ou nette, mais il est évident qu’elle est nette dans l’esprit des sénateurs... -, lui-même pris en application de l’article 9 de « l’arrêté bureau ».

Mais au-delà de cet affichage – et là réside l’astuce –, cette somme de 5 900 euros par mois constitue un plancher, qui peut être doublement augmenté :

1. A l’instar des députés, l’existence d’un régime de prise en charge directe vient accroître la surface financière utile de l’AMFM des sénateurs.

Ainsi, alors qu’auparavant les frais de communication ou de déplacement des sénateurs étaient systématiquement imputables sur l’IRFM, tel ne sera plus le cas à partir du 1er janvier 2018 puisqu’ils seront directement pris en charge par le Sénat.

Par ailleurs, une confusion peut naître entre frais pris en charge directement et ceux faisant l’objet d’une avance mensuelle, de sorte que, pour éviter une double imputation qui serait frauduleuse (exemple : je me fais rembourser directement par le Sénat pour des frais de taxi, et j'impute les mêmes frais de taxi sur mon AMFM), le comité de déontologie parlementaire a « attiré la vigilance des sénateurs sur l’importance de ne pas imputer sur l’AMFM des frais déjà remboursés ou pris en charge directement » (para. 39). On compte en effet sur la vigilance des sénateurs...

2. Aux 5 900 euros de base, « l’arrêté questure » vient ajouter toute une série de « petits extras ».

Certains de ces « extras » sont spécifiques à certains sénateurs et mensuels : 340 euros pour les sénateurs d’outre-mer, 2 275 euros pour les sénateurs représentant les français établis hors de France, 675 euros pour les sénateurs ayant des fonctions de représentation, soit à peu près la moitié du Sénat.

D’autres « extras » sont, sur le papier, spécifiques à certaines dépenses et bénéficient à tous les sénateurs : chaque sénateur aura une « prime de Nouvel an » de 1 000 euros au début de chaque exercice civil, et une « prime de mi-mandat » de 3 000 euros au troisième mois d’octobre suivant son élection ou sa réélection. L’article 11 de « l’arrêté questure » « flèche » ces dépenses pour la prise en charge d’équipement informatique, mais il sera évidemment impossible de vérifier le respect de ce « fléchage ».

D’autres « extras » encore sont, sur le papier toujours, spécifiques à certains sénateurs et à certaines dépenses : les sénateurs non-parisiens et ceux ne disposant pas d’une chambre au Sénat bénéficieront d’une avance mensuelle supplémentaire de 1 200 euros.

Au total, le plafond des 6 109 euros de l’IRFM des sénateurs est « explosé » par le nouveau système qui, concrètement, ne prévoit pas de plafond !

Il faut enfin préciser que, à l’instar des députés, les sénateurs pourront faire appel (« employer », dit clairement « l’arrêté bureau p. 12 in fine) à des « stagiaires » et les rémunérer, au risque que ces « stages » déguisent des vrais/faux contrats de travail avec leur entourage familial, alors au surplus que les frais de transports des stagiaires relèvent des dépenses imputables sur l’AMFM.

Les « honoraires » des avocats choisis par les sénateurs relèvent également de l’AMFM, de même que les « indemnités dont le sénateur est débiteur et survenue (sic) à l’issu (sic) de contentieux nés dans l’exercice du mandat » (p. 13 de « l’arrêté bureau ») : en clair, chaque sénateur a une assurance juridique et financière via l’AMFM en cas de contentieux prud’homal formé par l’un de ses collaborateurs. On retrouve là le détestable « deux poids-deux mesures » entre les parlementaires et leurs collaborateurs institué par l’arrêté du 29 novembre 2017 pour les députés… Ainsi que le relève Le Canard Enchaîné du 6 décembre 2017 pour les députés, « désormais, les élus peuvent aussi puiser dans l’IRFM pour s’offrir les services d’avocats dans le cadre de conflits du travail les opposant à leurs collaborateurs ! Ces derniers, eux, n’ont droit à rien ». Ce réflexe d'auto-protection de la "caste" est un scandale !

Il n’est pas indifférent de relever que le bureau du Sénat n’a pas retenu la proposition du comité de déontologie parlementaire tendant à ce que les honoraires juridiques et financiers soient « liés à l’exercice du mandat » (avis, par. 31).

Et tout cela sans contrôle effectif.

II – Les sénateurs n’ont pas prévu de contrôle effectif de leurs frais de mandat pris en charge par le Sénat

A - L’institution d’une « réserve personnelle » de 10 620 euros/an/sénateur (annexe de « l’arrêté bureau » ; article 13 de « l’arrêté questure »)

On avait déploré dans le billet consacré à l’arrêté du 29 novembre 2017 que les députés, en violation flagrante de l’esprit et de la lettre de la loi du 15 septembre 2017, se réservent 7 200 euros/an d’AMFM à dépenser comme bon leur semble.

Les sénateurs ont fait mieux ou pire (selon le point de vue), en y mettant suffisamment de formalisme juridique pour que personne n’y comprenne goutte : là où l’arrêté du bureau de l’Assemblée nationale annonçait clairement un montant hebdomadaire de 125 euros de « caisse noire », les sénateurs ont été plus « délicats ».

L’annexe de « l’arrêté bureau » comporte, parmi les catégories de frais imputables à l’AMFM, la catégorie 9 suivante : « frais divers plafonnés par arrêté de questure pour lesquels le sénateur ne dispose pas d’un justificatif établi par un tiers ».

Le 5ème alinéa de l’article 13 de « l’arrêté questure » dispose que : « le plafond mentionné au référentiel annexé à l’arrêté n° 2017-272 du Bureau du 7 décembre 2017 est fixé à 15% de la limite établie au premier alinéa (5 900 euros mensuels) ».

Décodons ce charabia juridique. En clair, les sénateurs sont autorisés à dépenser 15% de 5 900 euros mensuels comme bon leur semble : cela fait donc 885 euros par mois et par sénateur, soit 10 620 euros par an et par sénateur, soit quasiment un SMIC par sénateur, pour acheter, par exemple : de la lingerie fine, des cigarettes, de l’alcool, du papier toilette, du parfum pour sa maîtresse ou une cravate pour son amant, des boules de Geisha, du Poppers, des capotes anglaises… ou éventuellement un Code pénal. Il suffira à chaque sénateur d’attester par des « notes » qu’il établira lui-même (article 13 de « l’arrêté bureau ») que les 10 620 euros annuels ont été dépensés en lien direct avec l’exercice du mandat. Pratique.

A l'égard de cette « caisse noire personnelle », le comité de déontologie parlementaire n’a trouvé à faire que la remarque suivante : « le comité ne peut qu’encourager les sénateurs à n’y recourir qu’en dernier recours et de manière parcimonieuse » (para. 35). La formule est d’une grande élégance administrative.

Pour l’avenir, il sera facile aux trois questeurs du Sénat de faire passer , en toute discrétion, à 20, 25 voire 30% la part de l’AMFM qui relève de la « caisse noire » de chaque sénateur, par exemple d’ici au 30 septembre 2019, date à laquelle les deux arrêtés du bureau et des questeurs doivent faire l’objet d’un « lissage » au vu de l’expérience...

B - La vraie/fausse vérification de l’utilisation de la partie restante de l’AMFM (articles 13 à 21 de « l’arrêté bureau »)

En théorie, en dehors de la « caisse noire personnelle », les quelque 5 900 euros d’AMFM « de base » comme les petits et grands extras précédemment mentionnés peuvent faire l’objet d’un « contrôle » (les frais de mandat directement pris en charge par le Sénat ne font l’objet d’aucun contrôle, ainsi que l’indique l’article 16 de « l’arrêté bureau).

1. Formellement, on dénombre cinq différences dans la déclaration et la vérification de l’AMFM des députés et des sénateurs.

a. Comme il n’existe pas de déontologue indépendant au Sénat (à l’Assemblée nationale, un seul déontologue exerce à mi-temps le contrôle et le conseil des 577 députés), les sénateurs ont cru malin, sur la page de présentation du «nouveau régime de prise en charge des frais de mandat», de mettre en avant une particularité de la vérification de l’usage de l’AMFM par rapport à celle mise en place pour les députés : dans la mesure où « l’administration parlementaire ne saurait contrôler les élus sous l’autorité desquels elle est placée » (et toc pour les députés !), « le comité de déontologie parlementaire assurera, conformément à la loi, le contrôle des frais de mandat en s’appuyant sur un ‘tiers de confiance’ désigné par le Conseil supérieur de l’Ordre des experts comptables ».

On va cependant voir dans un instant que ce recours à un « tiers de confiance » n’est pas obligatoire, mais facultatif…

Au surplus, cette page de présentation est mensongère lorsqu’elle indique que ce « tiers de confiance » sera désigné par le Conseil supérieur de l’Ordre des experts comptables ! Cette information ne figure ni dans « l’arrêté bureau », ni dans « l’arrêté questure », qui prévoient une éventuelle expertise extérieure au Sénat par la conclusion d’une convention avec un organisme tiers, mais sans jamais mentionner le Conseil supérieur de l’Ordre des experts comptables, et sans jamais qu’il soit question que le Conseil supérieur de l’Ordre des experts comptables désigne ce tiers de confiance !

Il y a là une grave désinformation de la part du Sénat ! Au demeurant, il n'appartient pas à un organisme extérieur à une administration, y compris l'administration parlementaire, de lui indiquer avec qui elle doit passer un contrat : les contrats de l'administration doivent être passés selon les règles du droit de la commande publique.

b. Par ailleurs, alors qu’à l’Assemblée nationale, l’utilisation de l’AMFM des députés dont la comptabilité n’a pas été examinée à l’issue d’une année civile ne peut plus, en aucun cas, faire l’objet de quelque contrôle que ce soit, le comité de déontologie parlementaire pourra remonter trois ans en arrière dans son « contrôle » (article 21 de « l’arrêté bureau »).

c. Les sénateurs doivent, sur une application informatique, déclarer les frais engagés et y enregistrer les justificatifs de dépense, avec transmission à la Direction des affaires financières et sociales du Séant au plus tard avant le 15 janvier qui suit l’exercice clos (le 15 janvier 2019 pour l’AMFM versée en 2018).

d. Le comité de déontologie parlementaire du Sénat pourra avoir accès aux justificatifs et relevés du compte, alors que la déontologue de l’Assemblée nationale n’a pas accès aux justificatifs.

e. Les sénateurs n’ont pas prévu de contrôle continu des frais de mandat. Les députés en ont prévu un en théorie, mais comme ses modalités ne sont pas précisées dans l’arrêté du 29 novembre 2017, c’est exactement comme s’il n’y avait pas non plus de contrôle continu de l’AMFM à l’Assemblée nationale.

2. Après les différences, on peut énumérer les similarités des régimes institués par les deux chambres.

a. A l’instar de l’AMFM des députés, il ne sera pas possible de parler pour celle du Sénat d’un « contrôle » de son utilisation, ce terme étant beaucoup trop fort en comparaison avec la non-effectivité de la vérification mise en place par les arrêtés du bureau et de la questure.

b. L’article 15 de « l’arrêté bureau » prend soin de préciser que « nul ne peut prendre connaissance des justificatifs ou accéder à des synthèses établies à partir des déclarations faites par les sénateurs» - on est donc à l’exact opposé de la transparence instituée depuis 2009 sur les notes de frais des parlementaires britanniques.

Il insiste sur le fait que le comité de déontologie parlementaire « est le seul tiers à avoir accès » au détail des justificatifs.

c. Les vérifications ne seront pas systématiques, mais aléatoires (article 17 de « l’arrêté bureau »), sur la base « d’échantillons pertinents» dont il n’est pas dit comment ils seront constitués. On imagine volontiers que ces vérifications ne concerneront ni les membres du comité de déontologie parlementaire, ni le président du Sénat, ni les questeurs, ni les présidents de ceci ou cela, etc, etc…

d. Le recours à un tiers « de confiance » est facultatif, l’article 18 de « l’arrêté bureau » précisant que le comité de déontologie parlementaire « peut se faire assister par une expertise extérieure mise en œuvre par un organisme tiers».

Ce tiers n’est donc pas désigné par le Conseil supérieur de l’ordre des experts comptables, mais (comme il est normal) par le Sénat lui-même, qui choisira le prestataire qui lui convient – en respectant, on l’espère, le droit des marchés publics.

e. Ce tiers apportera surtout de la confiance… pour les sénateurs, assurés qu’ils sont que l’ersatz de vérification ne conduira jamais à une mise ne cause pour détournement de fonds publics…

En effet, à la demande du comité de déontologie parlementaire lui-même, l’article 18 de « l’arrêté bureau » prend bien soin de placer l’organisme tiers éventuellement choisi sous le contrôle (cette fois, le terme est adéquat…) du comité : l’organisme tiers « assiste » le comité, selon des modalités à définir par le règlement intérieur du comité (il n’a pas été possible de trouver ce règlement intérieur sur le site du Sénat) ; le personnel de cet organisme « agit sous les instructions de ce comité » ; il est « soumis au secret professionnel ».

En clair, si d’aventure le Sénat choisit un organisme tiers pour assister le comité de déontologie parlementaire, cet organisme tiers ne pourra être considéré que comme un démembrement de ce comité, et en aucun cas comme une autorité extérieure indépendante en charge du contrôle de l’utilisation des frais de mandat. Cet organisme tiers est une pure mascarade ; il ne saurait masquer l’absence de tout contrôle de l’utilisation des frais de mandat.

f. Enfin, acte final de cette mauvaise pièce sur la « déontologie », à supposer que, par extraordinaire, le comité de déontologie parlementaire constate une irrégularité dans l’utilisation des frais de mandat pour un sénateur de l’opposition (il est improbable qu’un sénateur de la majorité se trouve dans ce cas de figure), son rôle s’arrête là et l’article 19 de « l’arrêté bureau » prévoit qu’il doit… en référer au président du Sénat, lequel peut « demander au comité de déontologie parlementaire de procéder à un nouvel examen de la situation d’un sénateur» ! Ceinture et bretelle… Si d’aventure des frais ont été imputés à tort par un sénateur, ce dernier devra rembourser sur ses deniers personnels la somme correspondante au Sénat. Mais, sauf saisine plus qu’hypothétique de l’autorité judiciaire en cas d’infraction pénale, nul ne saura jamais de quel sénateur il s’agit, puisqu’il est interdit au comité de déontologie parlementaire de « faire état de la situation personnelle d’un sénateur».

*

En définitive, la promesse de fiscalisation de l’IRFM faite pendant la campagne présidentielle a été complètement détournée par les parlementaires.

Sur le fondement de la loi « de moralisation » du 15 septembre 2017, députés et sénateurs ont, de concert, défiscalisé une partie de leur frais de mandat et considérablement augmenté le montant total de ces frais pris en charge directement ou indirectement par l’Assemblée dont ils relèvent. A ce volet « dépense » inflationniste, ne correspond aucun volet « contrôle » qui viendrait limiter les abus éventuels et justifier l’utilisation de ces frais de mandat à des fins « professionnelles » et non personnelles.

Loin de réduire les privilèges des parlementaires, l’article 20 de la loi « de moralisation » les a accru.

Mais la Garde des Sceaux, qui a porté la loi du 15 septembre 2017 – et a disparu des écrans-radars depuis – ne dit rien ; mais le président de la République ne tweete pas à propos de la violation, par sa propre majorité parlementaire, de sa promesse de campagne (« Promesse tenue », a cru pouvoir se féliciter la questeure Laurianne Rossi) ; mais l’opinion publique éplorée et en deuil va suivre, sur les Champs-Elysées, le cortège funèbre d’un rockeur déjà légendaire, en dépit de ses longs démêlés avec l’administration fiscale.

Si le Pangloss du Candide de Voltaire enseignait en France en cette fin d’année 2017, il s’exclamerait sûrement devant ses disciples convaincus d’avance, avec le timbre de voix rock-ailleux de Johnny Hallyday : « Ah que tout va bien dans le meilleur des mondes possibles ! ».

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.