RIP la privatisation d’ADP

La décision du 9 mai 2019 rendue par le Conseil constitutionnel a, de fait, bloqué pour dix mois la privatisation d’ADP, qui paraissait pourtant inéluctable. La période de recueil des soutiens qui est sur le point de s’ouvrir dira beaucoup de l’état de notre vie démocratique.

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Lors de sa conférence de presse du 25 avril 2019, le président de la République a loué le référendum d’initiative parlementaire (RIP, abusivement appelé référendum d’initiative « partagée ») inscrit à l’article 11 de la Constitution depuis 2008 : « C’est une bonne voie qui respecte la démocratie représentative ». Il s’est montré favorable à l’abaissement à 1 million le nombre de signatures nécessaires pour qu’une proposition de loi puisse conduire à un référendum, alors que la Constitution fixe ce seuil à 1/10ème des électeurs (4,7 millions).

Or, 48 heures plus tôt, le 23 avril, le Premier ministre, sous la signature du secrétaire général du gouvernement Marc Guillaume (v. Etienne Girard, « Le technocrate le plus puissant de France », Marianne, 29 mars-4 avril 2019, p. 12), déposait devant le Conseil constitutionnel, dans l’affaire 2019-1 RIP, des « observations du gouvernement » sur la proposition de loi RIP par laquelle 248 parlementaires de toutes tendances politiques entendent ériger l’exploitation des aérodromes de Paris en service public national au sens de l’alinéa 9 du Préambule de la Constitution de 1946 (ce qui implique que cette activité doit être exploitée par une collectivité publique, et ne peut donc être privatisée). En absolue contrariété avec les déclarations présidentielles à venir (sur cette discordance caractéristique du pouvoir en place entre le discours et les actes, v. le chapitre « contradictions en séries » p. 200-244 dans La République en miettes, 2019), ces observations visaient à faire déclarer cette proposition de loi irrecevable ou inconstitutionnelle, et donc à mettre fin au processus pouvant conduire à la tenue d’un référendum.

Pour atteindre cet objectif, le gouvernement n’a pas hésité à user d’arguments parfois spécieux, qui font tâche sous le timbre du secrétariat général du gouvernement ; il a prêté au constituant de 2008 des intentions qu’il n’a jamais eues ; il a qualifié de « manœuvre » (p. 3) la proposition de loi RIP, terme qui devant une juridiction ordinaire aurait pu faire l’objet d’une demande de suppression en raison de son caractère d'autant plus outrageant qu'il vise des élus nationaux - les 248 parlementaires auteurs de la proposition de loi.

Aucune de ces observations gouvernementales n’a emporté la conviction du Conseil constitutionnel.

Ce dernier, par sa décision rendue le 9 mai, a balayé l’exception d’irrecevabilité tenant à ce que la proposition de loi RIP aurait pour effet implicite d’empêcher la privatisation de la société Aéroports de Paris (ADP) telle que votée en dernière lecture par l’Assemblée nationale le 11 avril 2019. C’est qu’en effet, la recevabilité du RIP s’apprécie selon des modalités précisément énoncées par l’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 relative au Conseil constitutionnel, qui prévoit notamment que c’est à la date à laquelle le Conseil est saisi de la proposition de loi RIP qu’il faut vérifier si celle-ci n’a pas pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an. Dans la mesure où c’est le 10 avril 2019 que le Président de l’Assemblée nationale a saisi le Conseil, le délai d’un an est donc, ici, situé entre le 10 avril 2018 et le 10 avril 2019 ; or, la loi PACTE est en dehors de ces dates, puisqu’elle n’est pas encore promulguée.

Au fond, le gouvernement se prévalait de deux arguments pour stopper le processus du RIP. L’un ne valait rien : il était prétendu que la proposition de loi RIP, qui donc dans son article unique se borne à affirmer que la gestion des aérodromes parisiens a le caractère d’un service public national, était contraire à la Constitution car incomplète (entachée « d’incompétence négative ») faute pour la proposition de loi de fixer elle-même l’organisation de ce service public. Or, cette organisation résulte de la loi du 20 avril 2005 précitée qui en confie la gestion à la société de droit privé ADP, et que la proposition de loi RIP ne vise en aucune manière à modifier.

L’autre était plus sérieux. Le gouvernement invoquait le caractère purement recognitif, déclaratoire, de la proposition de loi RIP : en contrariété avec les exigences de l’article 6 de la Déclaration de 1789, son article unique n’aurait pas de valeur normative – il constituerait un « neutron législatif », selon l’expression qui désigne ce type de dispositions formellement législatives mais qui substantiellement ne changent rien au droit positif. Cet argument ne manquait pas de pertinence, dans la mesure où, en effet, lors de l’adoption de la loi du 20 avril 2005 relative aux aéroports, le législateur a évoqué ce caractère de service public national attaché à ADP (v. Halte à la privatisation d’ADP, 8 janvier 2019). Si le Conseil constitutionnel avait suivi le gouvernement, la loi PACTE aurait en conséquence été inconstitutionnelle en tant qu’elle prévoit la privatisation d’un service public national sans, au préalable, lui ôter ce caractère. L’exécutif était de toutes manières perdant.

Mais le Conseil constitutionnel a considéré que la loi du 20 avril 2005 n’a pas d’ores et déjà érigé les activités d’ADP en service public national au sens de l’alinéa 9 du Préambule de la Constitution de 1946. Dès lors, conformément à la jurisprudence constitutionnelle antérieure (v. CC 30 novembre 2006, déc. n° 2006-543 DC, Loi relative au secteur de l’énergie, cons. 14), que le législateur est libre, sauf erreur manifeste d’appréciation, d’octroyer cette qualification à toute activité, la proposition de loi RIP n’est pas contraire à la Constitution.

La décision du 9 mai 2019 ne préjuge pas nécessairement de ce que le Conseil constitutionnel est appelé à décider s’agissant de la constitutionnalité de la privatisation d’ADP ouverte par la loi PACTE : si aujourd’hui ADP n’est pas encore érigée en service public national, les activités de cette société peuvent toutefois être considérées par le Conseil constitutionnel comme constituant un monopole de fait, lequel doit être exploité par une collectivité publique par l’effet de l’alinéa 9 du Préambule de la Constitution de 1946.

Mais à vrai dire, sauf mauvaise surprise (l'on signalera que dans l'affaire 2019-781 DC dont il a été saisi le 16 avril 2019 afin notamment de vérifier la constitutionnalité de la privatisation d'ADP permise par la loi PACTE, le gouvernement persiste dans son acharnement à tout mettre en oeuvre pour que le RIP n'aboutisse pas, puisqu'il entend désormais faire juger par le Conseil constitutionnel que la promulgation des articles 130 à 136 de la loi PACTE ferait obstacle à la poursuite de la procédure de recueil des soutiens citoyens à cette initiative), la question de la constitutionnalité de la privatisation d’ADP est désormais secondaire, dès lors que le ministère des finances a en tout état de cause fait savoir qu’il n’y aurait pas de privatisation tant que la procédure RIP est en cours (« Aucune décision sur la privatisation d'ADP ne sera prise dans le délai de la procédure ») - même si, en droit, cette procédure n'a par elle-même pour effet de paralyser la mise en oeuvre d'aucune disposition législative actuelle ou à venir.

Car l’essentiel est que cette décision du 9 mai 2019 oblige le ministre de l’Intérieur à ouvrir, dans le délai d’un mois, la période de recueil des soutiens au RIP. La loi organique n°2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l’article 11 de la Constitution comporte cinq articles (articles 3 à 7) relatifs au « recueil des soutiens », et ses modalités ont été mises en œuvre par un décret n° 2014-1488 du 11 décembre 2014. Chacun et chacune des 47 millions d’électeurs et d’électrices est en droit, dans un délai incompressible de neuf mois qui commence à courir à la date d’ouverture de la période du recueil des soutiens, d’apporter par voie électronique, publiquement (les nom, prénom et commune de résidence seront publiés) et irrévocablement (un soutien acquis ne peut être retiré) ce soutien au RIP ADP, selon l’une des trois modalités suivantes : dépôt direct sur le site internet dédié, qui existe déjà ; dépôt direct de ce soutien sur ce site via un agent public en poste dans l’un des points d’accès au site internet qu’il appartient au ministère de l’Intérieur d’établir ; enregistrement électronique du soutien sur demande présentée sous format papier à un agent de la commune ou du consulat. Ce recueil est placé sous le contrôle du Conseil constitutionnel, lequel pourra être saisi de réclamations ; à l’issue de la période de neuf mois, il lui reviendra de déclarer, par une décision publiée au Journal officiel, si la proposition de loi RIP a obtenu le soutien d’au moins 1/10ème des électeurs ; les données collectées dans le cadre des opérations de recueil des soutiens seront détruites dans les deux mois à compter de la publication de cette décision.

Pour que l’étape suivante du RIP puisse avoir lieu, il est nécessaire que 4 717 396 électeurs et électrices manifestent, d’ici à mars 2020, leur soutien à un référendum sur la proposition de loi RIP. Si, alors, dans un délai supplémentaire de six mois, les deux chambres n’ont pas examiné chacune la proposition de loi, le président de la République sera tenu de convoquer un référendum (sauf à engager sa responsabilité devant le Parlement réuni en Haute Cour en application de l'article 68 de la Constitution), à l’automne 2020.

Cette étape parlementaire éventuelle, préalable au référendum, a été conçue non pas comme un filtre, mais comme un bouchon que même le gouvernement peut refermer puisqu’il pourrait demander l’inscription de la proposition de loi à l’ordre du jour de l’une et l’autre des chambres (v. CC 5 décembre 2013, n° 2013-681 DC, cons. 33 : « les autres règles constitutionnelles relatives à la procédure d'examen des propositions de loi devant les assemblées sont applicables de plein droit à l'examen d'une proposition de loi déposée en application du troisième alinéa de l'article 11 et qui a obtenu le soutien d'au moins un dixième des électeurs »). Toutefois, d’une part, le président de la République ayant fait l’éloge du RIP, il prendrait un risque politique considérable en faisant obstacle à sa première mise en œuvre dans le dernier tiers de son quinquennat ; surtout, plus sérieusement, dans la mesure où le Sénat s’est massivement opposé à la privatisation d’ADP contenue dans la loi PACTE, il pourrait, même en cas d’inscription de la proposition de loi RIP à son ordre du jour, adopter une motion tendant à renvoyer la proposition de loi RIP en commission, ce qui ne vaudra pas examen, au sens de l’article 11 de la Constitution, de cette proposition de loi.

Mais au-delà des textes, la décision du 9 mai 2019 montre, un an après l’affaire Benalla, qu'en politique tout est possible, y compris l’impensable : qui aurait imaginé, il y a deux mois à peine, qu’ADP ne serait pas privatisée au mois de juin 2019 comme le gouvernement l’avait soigneusement planifié ? Qui aurait cru qu’un appel citoyen à la mise au débat référendaire de la privatisation d’ADP (v., avec Patrick Weil, Françoise Verchère et Jean-Baptiste Soufron, « La décision politique de privatiser Aéroports de Paris doit être soumise au grand débat », Le Monde, 30 janvier 2019 : « Nous demandons au président de la République et au gouvernement de montrer aux Français que leurs engagements ne sont pas que des paroles. Nous leur demandons d’interrompre l’examen par le Parlement du projet Pacte, et de soumettre privatisation d’ADP au débat et à la délibération des Français ») pourrait avoir la moindre traduction concrète ?

Le franchissement de l’étape parlementaire dépendra, en partie, du nombre de soutiens que la proposition de loi aura recueilli : plus il y en aura, plus il deviendra politiquement difficile aux élus nationaux et à l’exécutif de faire barrage à la tenue d’un référendum pour ou contre l’attribution du « label » de service public national aux activités aujourd’hui gérées par la société ADP.

C’est pourquoi la phase de neuf mois de recueil des soutiens est cruciale. Elle dira beaucoup de notre capacité de mobilisation collective, des choix fondamentaux de gestion publique dont nous voulons ou pas (v. Martine Orange, « Privatisation d’ADP : le Conseil constitutionnel donne son feu vert à un référendum », Mediapart, 9 mai 2019 : « le recueil des signatures pour le référendum risque inévitablement d’amener la question plus générale de la gestion des biens publics, du rôle de l’État, du contrôle et de la transparence des opérations cédées au privé ») et, au-delà, de l’état de notre vitalité démocratique.

Citoyennes, citoyens, à nos claviers !

 

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