Vers la suppression de la suppression de la réserve parlementaire?

Le Conseil constitutionnel pourrait censurer la suppression de la réserve parlementaire, votée par l’Assemblée nationale le 9 août 2017 dans loi organique pour la confiance dans la vie politique.

Après quelques tergiversations des députés LREM et du gouvernement (v. Palinodies politiciennes autour de la réserve parlementaire), et malgré le souhait du Sénat de voir se perpétuer la faculté pour chaque parlementaire de distribuer une somme annuelle d’argent public à la personne morale publique ou privée de son choix, l’Assemblée nationale a, mercredi 9 août 2017 en fin d’après-midi, voté la suppression « sèche » de la réserve parlementaire, ainsi que la suppression de la réserve ministérielle dans la loi organique « pour la confiance dans la vie politique ».

L’on signalera que contrairement à la présentation larmoyante qu’en ont fait quasiment tous les parlementaires au cours des discussions sur la loi organique, la réserve parlementaire n’était pas, loin s’en faut, systématiquement destinée à de « petites » associations locales (type club sportif) ou à des « petites » mairies nécessiteuses – au demeurant, quand bien même elle l’aurait été, cela n’aurait pas suffit à légitimer la pratique clientéliste et hors-sujet eu égard à la fonction parlementaire qui consiste pour chaque député et sénateur à distribuer quasi-discrétionnairement 130 000 euros/an (parfois beaucoup plus). Tel parlementaire pouvait l’attribuer à un syndicat national étudiant, tel autre à la ville fort cossue (et endettée) dont il était maire, tel autre à un centre dédié à la médecine traditionnelle chinoise (Patrick Devedjian, 130 000 euros en 2016), tel autre encore à des institutions publiques comme le Conseil d’Etat (250 000 euros en 2016 – le plus élevé des montants octroyés – comme les années précédentes, via la réserve institutionnelle du président de l’Assemblée nationale Claude Bartolone), tel groupe parlementaire à une fondation « amie » (160 000 euros versés à la Fondation Jean-Jaurès en 2016 via la réserve du Groupe socialiste à l’Assemblée nationale), tel secrétaire national du PS à la réalisation d’un documentaire par une scénariste qui est par ailleurs son assistante parlementaire (Jean-Christophe Cambadélis, 60 000 euros).

Dans sa version adoptée le 9 août 2017 par l’Assemblée nationale, le texte de la loi organique relatif aux réserves parlementaire et ministérielle est rédigé de la façon suivante :

Dispositions relatives à la « réserve parlementaire » 
et à la « réserve ministérielle »

Article 14

I - Il est mis fin à la pratique dite de la « réserve parlementaire », consistant en l'ouverture de crédits en loi de finances par l'adoption d'amendements du Gouvernement reprenant des propositions de membres du Parlement en vue du financement d'opérations déterminées.

II - Le 9° de l'article 54 de la loi organique n° 2001-692 du 1eraoût 2001 relative aux lois de finances est abrogé à compter du 1er janvier 2024. 

Article 15

Le Gouvernement ne peut attribuer de subventions aux collectivités territoriales et à leurs groupements au titre de la pratique dite de la « réserve ministérielle ». 

 

Il appartient désormais au Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi lorsqu’une loi organique est votée par application des articles 46 (« Les lois organiques ne peuvent être promulguées qu'après la déclaration par le Conseil constitutionnel de leur conformité à la Constitution ») et 61 (« Les lois organiques avant leur promulgation ··· doivent être soumis au Conseil constitutionnel qui se prononce sur leur conformité à la Constitution ») de la Constitution, d’examiner la conformité de cette suppression à la Constitution (la saisine du Premier ministre effectuée le 10 août 2017 a été enregistrée sous le numéro 2017-753 DC).

1. L’une de ces trois dispositions ne devrait poser aucune difficulté.

Le II de l’article 14 de la loi organique prévoit la suppression de la publicité de la répartition de la réserve parlementaire.

Cette publicité a été décidée par l’article 11 de la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique, qui a modifié en ce sens l’article 54 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Sa suppression est logique : si la réserve parlementaire disparaît, il n’y a plus lieu d’en publier la manière dont elle a été répartie par chaque député, sénateur ou groupe politique. La date de 2024 apparaît cependant curieuse ; elle est justifiée dans les travaux préparatoires à la loi organique par le fait que les subventions accordées en 2017 peuvent, pour certaines d’entre elles, voir leur versement s’échelonner jusqu’au 31 décembre 2023 – on aurait voulu avoir des exemples concrets de tels échelonnements sur une durée aussi longue pour en saisir l’exacte portée.

On signalera qu’au cours des débats à l’Assemblée nationale lors de la 2ème séance du 28 juillet 2017, la Garde des Sceaux a indiqué que « la suppression de la réserve parlementaire passe nécessairement par une loi organique, puisque l’article 54, alinéa 9, de la LOLF – loi organique relative aux lois de finances – prévoit la publicité de cette réserve ». Cette affirmation est inexacte : c’est la suppression de la publicité de la réserve parlementaire qui passe nécessairement par une loi organique alors que, on va le voir, la suppression de la réserve parlementaire elle-même ne nécessite l’adoption d’aucun texte particulier.

2. Les deux autres dispositions, celles du I de l’article 14 et de l’article 15, qui suppriment la pratique des réserves parlementaire et ministérielle, apparaissent fragiles constitutionnellement.

Inspirée du Conseil d’Etat (point 20 de l’avis n° 393323 du Conseil d’Etat du 12 juin 2017), la formulation de ces articles est problématique, et il n’est pas indifférent à cet égard que le texte de la loi organique mentionne les deux réserves avec des guillemets. Le législateur organique prévoit la suppression d’une « pratique ». Cela ne veut strictement rien dire : pour supprimer une pratique, il n’est nul besoin d’une loi, à plus forte raison d’une loi organique. Il suffit que cette pratique ne soit plus mise en œuvre (v. « La probité publique est autant affaire de textes que de comportements », lemonde.fr, 31 mai 2017).

Le rapport n° 708 du 4 août 2017 de la commission des Lois du Sénat a parfaitement mis en évidence les deux difficultés d’ordre constitutionnel soulevées par la suppression « sèche » des réserves parlementaire et ministérielle.

Il ne faut certes pas être naïf : le Sénat, défavorable à cette suppression, peut avoir dramatisé l’argument constitutionnel pour justifier le maintien de la pratique de la réserve parlementaire.

Il n’en reste pas moins que ces deux difficultés apparaissent sérieuses.

La première tient à l’absence de normativité des deux dispositions votées le 9 août 2017, qui apparaissent purement proclamatoires, en particulier pour celle qui est relative à la pratique de la « réserve ministérielle » (il semble d’ailleurs qu’il existe plusieurs « réserves ministérielles », et pas seulement celle relevant du ministre de l’Intérieur visée par la loi organique), insuffisamment définie par l’article 15 de la loi organique. Or, le Conseil constitutionnel juge de manière constante que « la loi a pour vocation d'énoncer des règles et doit par suite être revêtue d'une portée normative », et il lui est arrivé à deux reprises – en 2005 et en 2016 - de censurer des dispositions législatives proclamatoires.

Mais à supposer que ces dispositions aient une portée juridique effective, elles se heurtent alors à un autre obstacle constitutionnel. La réserve parlementaire est mise en œuvre par des crédits introduits par voie d’amendements du gouvernement à la loi de finances, après concertation avec chacune des assemblées – en clair, les assemblées transmettent au gouvernement les vœux de répartition des subventions formées par chaque parlementaire et le gouvernement se les approprie et les formalise dans un amendement à la loi de finances.

La loi organique votée par l’Assemblée nationale le 9 août 2017 vient donc limiter le droit du gouvernement d’amender la loi de finances. Or, le gouvernement tient ce droit de la Constitution elle-même, dont l’article 45 prévoit que : « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis ». Une loi organique ne peut, sans méconnaître l’article 45 de la Constitution, prévoir une règle particulière de recevabilité des amendements gouvernementaux à la loi de finances.

Le Conseil constitutionnel pourrait donc censurer la mesure phare de la loi organique « pour la confiance dans la vie politique ». Au cours de la réunion du 1er août 2017 de la Commission mixte paritaire, plusieurs parlementaires – y compris certains soutenant le gouvernement – ont même considéré que cette censure était inéluctable :

 « M. Philippe Bas, rapporteur pour le Sénat. (…) Je répète que cet article 9 est un faux-semblant inconstitutionnel et que, comme l’a justement indiqué notre collègue Albéric de Montgolfier, la seule solution juridique permettant de mettre fin à la pratique de la réserve parlementaire consiste pour le Gouvernement à ne pas déposer d’amendement en ce sens au projet de loi de finances de l’année.

Alain Richard, sénateur. (…) En effet, le Conseil constitutionnel ne pourra que censurer l’article (14) dans la rédaction de l’Assemblée nationale ; le Secrétariat général du Gouvernement et le Conseil d’État ont d’ailleurs chacun fait valoir qu’une telle disposition ne pouvait figurer dans une loi organique ».

Cela étant, cette dernière affirmation est inexacte – ce qui est pour le moins curieux quand on sait que le sénateur ex-PS et désormais LREM Alain Richard (élu pour la première fois en 1977, il brigue un énième mandat de sénateur sous les couleurs de LREM : bonjour le renouvellement !) est, comme Philippe Bas d’ailleurs, issu du Conseil d’Etat. Ce dernier s’est montré favorable à l’inclusion dans la loi organique d’une disposition supprimant la pratique de la réserve parlementaire (v. les points 18 à 22 de l’avis précité du 12 juin 2017).

Le Conseil constitutionnel (dont le secrétaire général ainsi que le président Laurent Fabius sont eux aussi issus du Conseil d’Etat) est imprévisible dans sa jurisprudence, laquelle est parfois complètement fantaisiste et dépourvue d’ancrage constitutionnel – ainsi de la décision n° 2013-675 DC du 9 octobre 2013 par laquelle il avait censuré l’interdiction du cumul d’un mandat parlementaire avec une activité professionnelle nouvelle ou l’exercice de certaines fonctions de conseil au motif purement arbitraire que, ce faisant, « le législateur a institué des interdictions qui, par leur portée, excèdent manifestement ce qui est nécessaire pour protéger la liberté de choix de l'électeur, l'indépendance de l'élu ou prévenir les risques de confusion ou de conflits d'intérêts » (considérant 53).

C’est dire à quel point nul ne peut, à ce stade, savoir ce que les huit membres nommés – ils ne sont « que » huit depuis que Michel Mercier a renoncé à sa nomination – décideront au sujet des réserves parlementaire et ministérielle.

Le débat sur le maintien des réserves parlementaire et ministérielle n’est peut-être pas clos.

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