La Banque de la démocratie a sauté

L’exécutif a discrètement renoncé à prendre l’ordonnance créant la Banque de la démocratie, prévue par la loi du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, qu'il appelait pourtant de ses voeux un an auparavant.

Il a été souligné à plusieurs reprises dans ce blog que les deux lois organique et ordinaire de « moralisation » de la vie politique du 15 septembre 2017 promulguées en direct par le président de la République sont des coquilles législatives vides (v. Moralisation de la vie politique : communication 1 – contenu 0).

Ainsi que cela a résulté de la transformation de l’indemnité représentative des frais de mandat (IRFM) des parlementaires en avance mensuelle sur les frais de mandat (AMFM), la loi ordinaire a même véhiculé une régression déontologique par rapport à la situation existant dans « l’ancien monde ».

A cet égard, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique a relevé, dans son Rapport d’activité 2017 publié fin mai 2018, que « l’usage de l’indemnité de frais de mandat des parlementaires n’est pas plus transparent dans le nouveau système que dans l’ancien. Les députés doivent certes conserver les justificatifs de leurs dépenses mais ni ces justificatifs ni le détail des dépenses ne seront rendus publics. Les députés peuvent même opposer le secret à leur déontologue, lors d’un contrôle, sur des informations qu’ils estiment confidentielles ou l’identité de tierces personnes » (p. 45) ; et plus loin : « la loi pour la confiance dans la vie politique prévoit la mise en place de nouveaux mécanismes de contrôle de l’IRFM. Néanmoins, aucune transparence sur l’emploi effectif n’a été apportée » (p. 149 ; v. sur ces points : De l’IRFM… à l’IRFM).

Depuis, l’exécutif a fait pire encore.

La seule mesure novatrice et potentiellement intéressante des deux lois était contenue au I de l’article 30 de la loi ordinaire n° 2017-1339, selon lequel : « Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la présente loi, les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour que les candidats, partis et groupements politiques soumis à la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique puissent, en cas de défaillance avérée du marché, le cas échéant après intervention du médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, assurer, à compter du 1er novembre 2018, le financement de campagnes électorales pour les élections présidentielle, législatives, sénatoriales et européennes par l'obtention de prêts, avances ou garanties. / Ce dispositif peut prendre la forme d'une structure dédiée, le cas échéant adossée à un opérateur existant, ou d'un mécanisme spécifique de financement. L'ordonnance en précise les règles de fonctionnement, dans des conditions garantissant à la fois l'impartialité des décisions prises, en vue d'assurer le pluralisme de la vie politique, et la viabilité financière du dispositif mis en place ».

Comme l’a indiqué le Conseil constitutionnel, cette disposition se présentait comme essentielle en ce qu’elle « vise à favoriser l'accès au crédit des candidats, partis et groupement politiques, en vue du financement des campagnes électorales nationales et européennes » (CC 8 septembre 2017, déc. n° 2017-752 DC, para. 77). L’étude d’impact du projet de loi pour la confiance dans la vie politique évoquait les difficultés rencontrées par les candidats aux fonctions électives dans l’accès à l’emprunt bancaire pouvant les conduire à renoncer à se présenter, et annonçait l’intention du gouvernement de remédier à cette « défaillance de marché » par l’institution d’une Banque de la démocratie « dont la mission sera de consentir des prêts, avances ou garanties aux candidats et aux partis politiques ».

Son origine remonte à la conférence de presse « de présentation de la loi de moralisation de la vie publique » tenue le 1er juin 2017 par le Garde des Sceaux d’alors. Afin de « rétablir la confiance des citoyens dans la vie démocratique », des « mesures ambitieuses » y étaient annoncées, parmi lesquelles la création d’une Banque de la démocratie, présentée comme un vecteur de promotion du pluralisme : « je propose », déclarait François Bayrou, « que nous mettions en place, que nous créions une Banque de la démocratie qui sera adossée, un peu comme la Banque publique d’investissement, à la Caisse des dépôts et consignations, et qui aura pour mission de financer la vie publique en recherchant pour les formations politiques habilitées le meilleur moyen de leur permettre d’exercer leurs missions constitutionnelles, d’exercer leurs missions de fond, en pouvant financer leurs actions et leurs campagnes électorales. Par exemple, si les intentions de vote sont suffisantes, eh bien, le prêt va de soi (le prêt pour préfinancer la campagne). Si elles ne le sont pas, la Banque de la démocratie pourra proposer des assurances, un mécanisme assurantiel, qui permettent de garantir l’équilibre de ses comptes et la bonne allocation des fonds publics » (p. 7).

A la suite de cette déclaration, l’exécutif a en dernière minute ajouté la création de cette Banque de la démocratie dans l’avant-projet de loi modifié, tel que transmis au Conseil d’Etat pour avis dans la soirée du mercredi 7 juin 2017.

Dans son avis n° 393324 du 12 juin 2017, l’Assemblée générale du Conseil d’Etat a validé ce projet, tout en l'étrillant sur la forme et sur le fond au motif qu'il serait insuffisamment réfléchi, et en suggérant de ne pas faire figurer la dénomination de la future structure dans le projet de loi : « En raison de la très grande indétermination des choix du Gouvernement, qui demande au Parlement une habilitation à légiférer avant même d’avoir fait procéder à une étude préalable de faisabilité, il ne lui est pas possible d’apprécier l’adéquation de la mesure envisagée au regard des objectifs annoncés par le Gouvernement. Il relève ainsi que le Gouvernement ne justifie pas en quoi la création d’un dispositif spécifique chargé de consentir des prêts, avances ou garanties à des candidats et partis ou groupements politiques, serait nécessaire afin de garantir la transparence du financement de la vie politique, alors que le présent projet de loi crée déjà directement, aux mêmes fins, un médiateur du crédit aux candidats et aux partis politiques, et sans aucune articulation entre ces deux nouveaux dispositifs » (para. 33).

Le projet de loi adopté le 14 juin 2017 par le Conseil des ministres prévoyait en son article 12 que le Parlement pourrait habiliter l’exécutif, dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, à prendre par une ordonnance de l’article 38 de la Constitution les mesures de nature à mettre en place cette Banque de la démocratie.

En première lecture, le Sénat a supprimé cet article 12. Le 28 juillet 2017, l’Assemblée nationale l’a rétabli dans son entièreté. Le 1er août 2017, la commission mixte paritaire a validé ce rétablissement, tout en réduisant de douze à neuf mois le délai de l’habilitation donnée au gouvernement pour prendre une ordonnance. Au cours des travaux de la commission mixte paritaire, le président de la commission des Lois du Sénat Philippe Bas a déclaré douter de la constitutionnalité de ce dispositif ; il s’est trompé (ce n'est pas la première fois) puisque le Conseil constitutionnel l’a validé.

La nouvelle Garde des Sceaux a réussi à emporter la conviction des sénateurs sur un projet qu’ils estimaient trop flou. Elle a fait savoir que les modalités de création de la Banque de la démocratie, et partant le contenu de l’ordonnance, seraient déterminées après la remise d’un rapport commun de l’Inspection générale de l’administration et de l’Inspection générale des finances – il ne faut pas grand-chose pour changer le sens des votes des parlementaires.

Le 16 avril 2018, un rapport du gouvernement au Parlement relatif à la mise en application des deux lois du 15 septembre 2017 annonçait que « une mission a été confiée à l'inspection générale de l'administration et à l'inspection générale des finances afin d’évaluer l’existence d’une défaillance de marché et, le cas échéant étudier les conditions de mise en place d’une « banque de la démocratie », pouvant pallier les carences du financement bancaire privé. Le rapport de cette mission est actuellement en cours d’analyse quant aux suites qu’il convient d’y donner ».

Le 5 juin 2018 encore, le secrétaire d’Etat aux relations avec le Parlement et délégué général de La République en marche indiquait en séance publique au Sénat que : « quelques retards sont à craindre d’ici au 15 juin (sic). Une mission commune de l’Inspection générale de l’administration, l’IGA, et de l’Inspection générale des finances, l’IGF, a réalisé un travail sérieux pour mesurer l’ampleur du besoin (sic), comme le Gouvernement s’y était engagé dans le cadre des échanges qui ont eu lieu, notamment au Sénat ».

Mais il ajoutait aussitôt cette précision d'importance, en forme de reculade : « Après des auditions et des questionnaires adressés à des milliers de candidats, elle a conclu que le problème résidait moins dans le refus de crédits pour les candidats que dans les délais pour obtenir ces crédits et dans le manque d’information des candidats sur les démarches à accomplir pour obtenir ces prêts. Le besoin semble moins être celui du financement public que d’un accompagnement dans les relations avec les banques.

Nous travaillerons donc à trouver une solution permettant de garantir le financement de la démocratie. Cette solution sera peut-être plus légère que celle qui consiste à créer un établissement bancaire ».

Autrement dit, les suites concrètes qui ont été données à cette mission sont celles que souhaitaient les sénateurs en première lecture de la loi du 15 septembre 2017 : la Banque de la démocratie dont les sénateurs ne voulaient pas a été définitivement abandonnée par l’exécutif le 15 juin 2018, au motif que le diagnostic initial ayant présidé à la volonté de ce même exécutif de la mettre en place le 14 juin 2017 était erroné !

C'est que le Conseil des ministres disposait du délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi ordinaire de « moralisation » pour adopter l’ordonnance. La loi ayant été promulguée sous l'oeil des caméras le 15 septembre 2017 par le président de la République, le Conseil des ministres avait donc jusqu’au vendredi 15 juin 2018 pour délibérer sur l’ordonnance créant la Banque de la démocratie, après un avis du Conseil d’Etat qui n'a semble-t-il jamais été demandé, et le président de la République devait la signer, par application de l’article 13 de la Constitution, au plus tard à cette date.

Le 13 juin 2018, devant l’Association des journalistes parlementaires, l’ancien Garde des Sceaux François Bayrou a considéré que « le gouvernement n’a pas la légitimité de renoncer à cette disposition » qui serait de nature méta-politique puisque inhérente à « l’offre d’alliance » du 22 février 2017 qui a contribué à l’élection de l’actuel président de la République : « cette idée doit être défendue (…). Je ne reconnais à personne le droit de dire on ne va pas le faire’ ».

Nonobstant ces mises en garde à la portée concrète disons incertaine, l’ordonnance prévue par l’article 30 de la loi du 15 septembre 2017 n’a pas été adoptée dans le délai imparti par la loi (le prochain Conseil des ministres a lieu le mercredi 20 juin 2018). Elle ne pourra plus l’être ultérieurement : l’habilitation législative est tombée le 15 juin à minuit. 

Le président de la République et le gouvernement ont donc d'abord activement promu la création d'une Banque de la démocratie puis, un an et un jour plus tard, l'ont torpillée par leur passivité...

La Banque de la démocratie a sauté, en toute discrétion et en toute légalité.

L’exécutif a bel et bien renoncé à la mettre en place, et le rapport administratif qu'il a commandé et dont il est seul à avoir eu connaissance (sauf erreur, ce rapport n'a pas été publié ni même diffusé) lui a servi de prétexte à cette fin.

Il faut en déduire que l’exécutif ne veut pas favoriser le pluralisme politique qu’il réclamait pour lui-même et revendiquait à toute force avant les élections d’avril-juin 2017.

L’exécutif ne veut surtout pas faciliter la naissance d’un En Marche ! bis, ter ou quater : à présent que le financement de sa propre formation politique est abondamment garanti pour les cinq prochaines années, sa suprématie ne lui paraît pas extravagante et il ne voit plus d’inconvénient à maintenir pour les autres la vie politique française sous l'emprise des établissements bancaires nationaux ou étrangers.

Face à tant de contradictions et d'enfumages, on est en droit de s’interroger sur le point de savoir qui est « cynique et irresponsable ». Le gouvernement italien, ainsi que le lui a reproché le président de la République française le 12 juin 2018 à propos du sort du navire humanitaire Aquarius ? Ou l'exécutif français, sur tous les sujets ?

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