Qui devrait publier le nombre des soutiens au référendum ADP ?

Le Conseil constitutionnel a jugé le 10 septembre 2019 que sa décision administrative, prise à l'été 2019, de communiquer tous les 15 jours le nombre de soutiens au référendum ADP le dispensait d'enjoindre au ministère de l’Intérieur de procéder à une telle publicité. Sa décision juridictionnelle est-elle compatible avec la séparation des pouvoirs et le droit à un recours juridictionnel effectif ?

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Puisqu'au cours de l'été 2019 le Conseil constitutionnel a décidé d’assurer régulièrement une communication sur le nombre des soutiens au référendum d’initiative partagée (RIP) sur les aérodromes parisiens, il n’y a plus d’intérêt pratique à ordonner au ministre de l’Intérieur de réaliser lui-même cette publicité : telle est la réponse donnée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision Paul Cassia n° 2019-1-1 RIP du 10 septembre 2019, à la réclamation que j’avais formée le 26 juin 2019 directement devant son greffe (le texte de cette réclamation peut être téléchargé ici : « Pour un comptage officiel des soutiens au RIP sur ADP », 26 juillet 2019).

Avant d’en montrer les écueils, un bref rappel des faits et de la procédure contentieuse s’impose.

La période de neuf mois de recueil des soutiens à la proposition de loi du 9 avril 2019 érigeant les aérodromes de Paris en service public national est ouverte depuis le 13 juin 2019 (et jusqu’au 12 mars 2020). La liste des soutiens est publique, mais les textes applicables au RIP n’ont pas prévu de comptabilisation de ces soutiens pendant les neuf mois où ils peuvent être recueillis ; ce n’est qu’une fois celle-ci clôturée que le Conseil constitutionnel doit en établir le nombre définitif.

Dès le surlendemain de l’ouverture de la période du recueil des soutiens, j’ai formé sur le site du RIP tenu par le ministère de l’Intérieur une réclamation adressée à la formation spécialisée nommée par le président du Conseil constitutionnel, tendant à ce qu’une comptabilisation officielle soit mise en place par ce ministère. J’ignore ce que cette réclamation est devenue ou si même elle est parvenue à ses destinataires, n’en ayant eu aucun accusé de réception par le ministère. Onze jours plus tard, j’ai considéré qu’il était à la fois inopportun et illégal au regard notamment du principe de séparation des pouvoirs que l’organe juridictionnel de contrôle – le Conseil constitutionnel – ne puisse être saisi que via le filtre de l’organe administratif contrôlé – le ministère de l’Intérieur (qui par ailleurs est autorisé par l’article 1er du décret n° 2014-1488 du 11 décembre 2014 relatif au site officiel du recueil des soutiens à mettre en œuvre un traitement automatisé de données à caractère personnel pour tout ce qui concerne les saisines du Conseil constitutionnel) ; j’ai donc directement saisi le greffe du Conseil constitutionnel de ma réclamation, par voie dématérialisée.

C’est sur cette saisine directe que le Conseil constitutionnel s’est prononcé le 10 septembre 2019 ; il a ainsi admis que le ministère de l’Intérieur pouvait – et même devait – être « court-circuité » pour tout ce qui concerne l’enregistrement et le traitement des réclamations relatives au RIP. Sur ce point, la décision du 10 septembre 2019 doit d’être saluée.

Cette décision n’a toutefois pas fait droit au fond à ma réclamation, pour la raison suivante : par un « communiqué du 30 juillet 2019 sur le recueil de soutiens dans le cadre de la procédure du RIP », le Conseil constitutionnel a dévoilé le nombre des soutiens (615 000, chiffre magiquement rond) alors enregistrés à cette date sur le site du ministère de l’Intérieur et a annoncé in fine que « s’agissant du rythme de publication des points de situation sur l’état de la procédure, à compter de la fin du mois d’août, des communiqués du Conseil seront diffusés tous les quinze jours », cette phrase signifiant en pratique qu’aucun chiffrage des soutiens enregistrés ne serait diffusé aux alentours du 15 août ; puis par un « communiqué du 29 août 2019 sur le recueil de soutiens dans le cadre de la procédure du RIP » révélant que 713 000 soutiens (chiffre lui aussi magiquement rond) étaient alors enregistrés, il a confirmé « qu’il diffusera désormais un communiqué sur l’état de la procédure tous les quinze jours » - concrètement, ce n’est donc que depuis le 29 août 2019 que le nombre des soutiens est communiqué de manière bi-mensuelle. Dès lors que ce nombre est dorénavant publié deux fois par mois, ma réclamation du 26 juin 2019 a été considérée comme satisfaite par le Conseil constitutionnel, puisqu’au fond il aurait de lui-même réalisé ce que je lui demandais d’ordonner au ministère de l’Intérieur. Pour cette raison, le Conseil constitutionnel a prononcé un non-lieu à statuer sur ma réclamation dirigée contre le ministère de l'Intérieur : faire droit à cette réclamation, à la supposer fondée, ne pourrait pas me donner davantage satisfaction que ce qui résulte de la « décision » prise le 30 juillet devenue effectivement bi-mensuelle le 29 août.

Ce non-lieu appelle deux observations.

En premier lieu, le Conseil constitutionnel a implicitement reconnu le bien-fondé de ma réclamation du 26 juin : il est indispensable de faire connaître périodiquement le nombre des soutiens durant la période des neuf mois. S’il n’y a pas fait droit, c’est uniquement en raison du délai déraisonnable qu’il a mis à se prononcer sur cette réclamation : la formation spécialisée l’a examinée le 4 juillet, et aurait dû rendre une décision à cette date suivant de près celle de sa saisine ; mais la formation spécialisée a préféré ne rien trancher par elle-même, et a renvoyé ma réclamation aux membres du Conseil constitutionnel, qui se sont donc prononcés… plus de deux mois plus tard ! Il aura donc fallu au total deux mois et 15 jours au Conseil constitutionnel pour trancher ma réclamation (sans mise en œuvre du principe du contradictoire et sans tenue d’une audience publique), ce délai étant manifestement excessif au regard de celui des neuf mois au cours desquels les soutiens peuvent être recueillis. A posteriori, il semble que les communiqués des 30 juillet et 29 août avaient en partie au moins pour objectif de neutraliser ma réclamation alors pendante devant le Conseil constitutionnel.

Et c’est ici que résident des difficultés d’ordre constitutionnel.

En second lieu en effet, la décision du 10 septembre 2019 juge que « le Conseil constitutionnel a décidé de rendre public tous les quinze jours le nombre de soutiens enregistrés sur le site internet du ministère de l'intérieur consacré à cette procédure, en précisant la part de ces soutiens ayant franchi avec succès le stade des vérifications administratives auxquelles il incombe au ministère de procéder. Il a fait état de cette décision dans les communiqués qu'il a publiés les 30 juillet et 29 août 2019 ». Or, cette prise de position est doublement discutable.

D’une part, en jugeant qu’une partie des communiqués de presse révèle l’existence de véritables « décisions », c’est-à-dire d’actes modifiant l’état du droit, elle confère une valeur normative à un paragraphe (ou « l’esprit » d’un paragraphe) de documents qui ne sont pas supposés en véhiculer – et même qui ne devraient pas en avoir.

En effet, aucun texte ne donne compétence au Conseil constitutionnel pour prendre des « décisions » de type administratif relativement au RIP. En la matière, le Conseil constitutionnel agit comme instance de contrôle du ministère de l’Intérieur, c’est-à-dire comme une autorité juridictionnelle (régulateur) et certainement pas comme une autorité administrative (opérateur) ; le Conseil constitutionnel examine la régularité des opérations des opérations de recueil des soutiens, sans assurer par lui-même cette régularité. Or, à la différence de la diffusion – bienvenue – d’informations sur l’état de la procédure (nombre de réclamations reçues au greffe du Conseil constitutionnel, rappel de l’existence d’une liste des soutiens librement consultable sur le site officiel du ministère de l’Intérieur…), les « décisions » de communiquer le nombre des soutiens enregistrés et de fixer à 15 jours la périodicité de cette communication sont, de par la qualification que leur a donnée le Conseil constitutionnel le 10 septembre 2019, non plus une pratique informative informelle et facultative, mais des actes de nature administrative. En tant que tels, sauf pour leur auteur à commettre un excès de pouvoir, ils devaient être pris soit par modification du décret du 11 décembre 2014 relatif au site du recueil des soutiens, soit spontanément par le ministère de l’Intérieur, soit à défaut par le ministère de l’Intérieur sur injonction du Conseil constitutionnel (ainsi que je le réclamais). En ce qu’elle élève une simple pratique informelle et facultative au rang de « décision » juridiquement contraignante, la décision du 10 septembre 2019 porte atteinte au principe de séparation entre les pouvoirs administratif et juridictionnel.

D’autre part, s’il faut suivre le Conseil constitutionnel et considérer que chacun de ses communiqués des 30 juillet et 29 août révèle une « décision », ces deux « décisions » devraient pouvoir faire l’une et l’autre l’objet d’un recours contentieux devant une juridiction : on peut à cet égard concevoir par exemple que des opposants au RIP estiment que la publication du nombre des soutiens pendant la période de leur recueil est illégale car non explicitement prévue par les textes, ou à l’inverse que des partisans du RIP considèrent que la périodicité de 15 jours est insuffisante car le compteur officiel doit être mis à jour en temps réel, au fil de l’eau, à mesure que les soutiens sont rendus publics. Or, ces « décisions » (de type administratif) du Conseil constitutionnel prises par voie de communiqué de presse ne peuvent le cas échéant être contestées que devant… le Conseil constitutionnel, seul habilité ainsi que le rappelle sa décision (contentieuse) du 10 septembre 2019 à « constater (…) l'existence d'irrégularités dans le déroulement des opérations de recueil des soutiens à une proposition de loi déposée en application du troisième alinéa de l'article 11 de la Constitution ». La situation est absurde au regard du principe d’impartialité, car il est évident eu égard à l’étroitesse de sa composition que le Conseil constitutionnel est mal placé comme juge pour se prononcer sur la légalité de ses propres décisions prises comme administrateur. En cela, la décision du 10 septembre 2019 est en délicatesse avec le droit à un recours juridictionnel effectif.

En définitive, plutôt que de jouer avec l’écoulement du temps afin de rendre un non-lieu d’opportunité, plutôt que d’endosser par ses communiqués des 30 juillet et 29 août une mission administrative qui n’incombe pas à une juridiction, plutôt donc que d’acter sa substitution au ministère de l’Intérieur défaillant, le Conseil constitutionnel n’aurait-il pas été mieux avisé d’enjoindre à ce ministère, dès les premiers jours du mois de juillet 2019, de communiquer régulièrement le nombre des soutiens enregistrés en faveur du RIP ?

Merci à Christian Creseveur pour le dessin.

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