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Billet de blog 16 déc. 2019

L’insoutenable légèreté de la déontologie selon Jean-Paul Delevoye

Les manquements du haut-commissaire aux retraites à ses obligations constitutionnelles et déontologiques, qui ont entraîné sa démission du gouvernement le 16 décembre 2019, sont aussi imputables au président de la République et aux services du Premier ministre.

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En ce vendredi 11 octobre 2013, jour où en réponse législative au « scandale Jérôme Cahuzac » le président de la République François Hollande promulgue les deux lois (organique et ordinaire) relatives à la transparence de la vie publique, le secrétaire général adjoint de l’Elysée Emmanuel Macron ne peut imaginer que, six années plus tard, ces textes accéléreront le naufrage de son propre quinquennat, dont la démission le 16 décembre 2019 du gouvernement par Jean-Paul Delevoye n'est qu'une illustration supplémentaire.

Car la – mauvaise – application de cette loi par Jean-Paul Delevoye à compter de sa nomination au gouvernement par décret du 3 septembre 2019 n’atteint pas le seul désormais ex haut-commissaire (quelle appellation lamentable !) aux retraites du gouvernement Edouard Philippe : elle affecte également le président de la République comme le secrétariat général du gouvernement placé sous l’autorité du Premier ministre.

Les manquements à la loi du haut-commissaire aux retraites

Ils sont de trois ordres : certains découlent de son statut de titulaire d’un emploi public ; d’autres de violations de la loi ordinaire du 11 octobre 2013 ; les derniers de la méconnaissance de la Constitution.

Jean-Paul Delevoye a été nommé haut-commissaire à la réforme des retraites par un décret du 14 septembre 2017 aux signatures du président de la République, du Premier ministre et de la ministre des Solidarités et de la santé. Cette nomination est assise sur le décret n° 2017-1328 du 11 septembre 2017 instituant un haut-commissaire à la réforme des retraites, pris aux signatures du Premier ministre et de la ministre des Solidarités et de la Santé. A compter du 14 septembre 2017 donc, M. Delevoye est titulaire d’un emploi public dit « supérieur » pour lequel la nomination est laissée à la discrétion du gouvernement par l’effet combiné des articles 25 de la loi du 11 janvier 1984 relative à la fonction publique d’Etat et 1er du décret n° 85-779 du 24 juillet 1985. Il exerce une fonction publique assimilable à celle d’un agent public (à mi-chemin entre un membre du gouvernement et un fonctionnaire), sans discontinuer du 14 septembre 2017 jusqu’au 2 septembre 2019, veille de son entrée au gouvernement en qualité de haut-commissaire aux retraites (et non plus « à la réforme » des retraites).

Ainsi qu’il ressort des mentions figurant sur le site internet de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), M. Delevoye a transmis sa déclaration d’intérêts au président de cette institution le 15 novembre 2019 à 14h50. Or, aux termes de l’article 4 de la loi du 11 octobre 2013 : « Chacun des membres du Gouvernement, dans les deux mois qui suivent sa nomination, adresse personnellement au président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (…) une déclaration exhaustive, exacte et sincère de sa situation patrimoniale (…). Dans les mêmes conditions, chacun des membres du Gouvernement adresse au président de la Haute Autorité, ainsi qu'au Premier ministre, une déclaration faisant apparaître les intérêts détenus à la date de sa nomination et dans les cinq années précédant cette date ». M. Delevoye devait donc transmettre sa déclaration le 4 novembre au plus tard ; il ne l’aura fait que onze jours après. Premier manquement.

Selon les mots employés par Jean-Paul Delevoye lui-même dans cette déclaration (les coquilles sont dans le texte) : « j,exerce depuis 2017 la presidence du think thank Parallaxe de Hep Education au sein du groupe IGS(34 ecoles et groupe de formation. Remunération :5368,38 mensuel ». M. Delevoye indique qu’il a perçu une rémunération ou gratification de 64 420 euros nets en 2018 et 64 420 euros nets en 2019 (il annonce donc à l’avance ses rémunération des mois de novembre et décembre 2019), mais reste muet sur ses rémunérations antérieures à ces années, alors que l’obligation déclarative porte sur les activités professionnelles exercées au cours des cinq années précédant la déclaration. Pourquoi M. Delevoye n’a-t-il rien déclaré au moins pour ce qui concerne l’année 2017, alors qu’il indique être mensuellement rémunéré à compter de cette année en sa qualité de président de Parallaxe ? Deuxième manquement.

Enfin, il apparaît qu’en violation de l’article 4 de la loi du 11 octobre 2013, la déclaration d’intérêts du 15 novembre 2019 n’était ni exhaustive, ni exacte, ni sincère : M. Delevoye a d’ailleurs adressé à la HATVP le 7 décembre une déclaration d’intérêts rectificative mentionnant l’exercice de 13 fonctions (et non plus trois) différentes et révisant à la hausse ses salaires perçus pendant la période concernée (v. Martine Orange, « L’inadmissible maintien en poste de Jean-Paul Delevoye », Mediapart, 14 décembre 2019). Troisième manquement.

Au-delà de ce triple manquement à l’obligation déclarative, chacun susceptible de faire l’objet des sanctions pénales prévues à l’article 26 de la loi du 11 octobre 2013 (« Le fait, pour une personne mentionnée aux articles 4 ou 11 de la présente loi, de ne pas déposer l'une des déclarations prévues à ces mêmes articles, d'omettre de déclarer une partie substantielle de son patrimoine ou de ses intérêts (...) est puni d'une peine de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 € d'amende »), l’annonce du cumul, à partir du 14 septembre 2017, d’un traitement versé en qualité d’agent public (haut-commissaire à la réforme des retraites ; la déclaration d'intérêts du 15 novembre 2019 ne fait curieusement pas état du montant mensuel du traitement afférent à cette fonction, qui est d'environ 8 300 euros nets selon des informations révélées par les médias) et d’une rémunération perçue comme salarié, est sidérante. M. Delevoye a fait savoir qu’il n’exerçait pas de profession libérale (dont l’exercice aurait été subordonné à l’autorisation de sa hiérarchie, en l’occurrence la ministre des Solidarités) : comme président de Parallaxe, il a donc bénéficié non pas d’honoraires, mais d’un salaire mensuel. Or, on peut être soit agent public, soit salarié d’une personne morale de droit privé, mais en l'absence (non contestée pour le cas de M. Delevoye) d'autorisation préalable du supérieur hiérarchique donnée au titre du IV de l’article 25 septies de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (« Le fonctionnaire peut être autorisé par l'autorité hiérarchique dont il relève à exercer à titre accessoire une activité, lucrative ou non, auprès d'une personne ou d'un organisme public ou privé dès lors que cette activité est compatible avec les fonctions qui lui sont confiées et n'affecte pas leur exercice »), nul ne saurait cumuler ces deux sources de revenu public/privé « en même temps ».

A compter du 14 septembre 2017, la qualité d’agent public de M. Delevoye aurait dû conduire à la cessation immédiate du versement de ses salaires de président de Parallaxe. On comprend, à cette aune, que M. Delevoye se soit déclaré prêt à rembourser ses 140 000 euros de salaire qu’il n’aurait en aucun cas dû percevoir (ce à quoi il est en tout état de cause tenu de procéder par application du VI de l'article 25 septies précité de la loi du 13 juillet 1983, selon lequel « la violation du présent article donne lieu au reversement des sommes perçues au titre des activités interdites, par voie de retenue sur le traitement ») ; tel que l'a présenté M. Delevoye, ce remboursement  serait au demeurant profitable au seul organisme privé Parallaxe, et l’on n’en voit alors l’intérêt ni l’effectivité du point de vue de la déontologie dans l’exercice des fonctions publiques – la loi du 13 juillet 1983 prévoit un reversement dans les caisses de l'employeur public. 

Le manquement à la Constitution du président de la République

Il est envisageable qu’en exerçant la présidence lucrative d’un organisme privé parallèlement aux fonctions gouvernementales auxquelles il a été nommé le 3 septembre 2019, M. Delevoye n’a commis aucun délit pénal – sauf à ce que des éléments nouveaux révèlent une prise illégale d’intérêts ou un trafic d’influence.

Mais son cumul de fonctions a une conséquence extra-pénale, symboliquement plus grave si l’on veut bien admettre que la sanction pénale ne doit pas être la seule jauge de l’état d’une société et qu'il y a, dans l'échelle des valeurs politiques, des fautes plus graves encore qu'un délit ou qu'un crime. Il viole la Constitution, c'est-à-dire le texte le plus élevé dans la hiérarchie des normes, dont l’article 23 interdit l’exercice d’une fonction gouvernementale et d’une fonction professionnelle – le membre du gouvernement dispose alors d’un mois pour se mettre en conformité avec cette obligation constitutionnelle, selon l’article 1er de l’ordonnance n° 58-1099 du 17 novembre 1958 portant loi organique pour l'application de l'article 23 de la Constitution.

Or, il est acquis que M. Delevoye a perçu son salaire de président de Parallaxe en octobre et novembre 2019.

L’article 5 de la Constitution prévoit que le président de la République « veille au respect de la Constitution ». Il lui appartenait donc directement et personnellement, à plus forte raison si la persistance en fait de l’exercice par un membre du gouvernement de fonctions lucratives privées est hors de la portée de la justice pénale, de s’assurer que M. Delevoye ne méconnaissait pas l’article 23 de la Constitution. La violation par M. Delevoye de l’article 23 de la Constitution caractérise par ricochet la méconnaissance du président de la République de sa mission constitutionnelle.

Les électeurs s’en souviendront-ils encore en avril 2022 ?

Les manquements du secrétariat général du gouvernement à son devoir de vigilance

Le secrétariat général du gouvernement (SGG) est dirigé par Marc Guillaume, appelé sous peu à présider le Conseil d’Etat en dépit de sa proximité avec de nombreux cercles d’intérêts économico-financiers (v. Etienne Girard, « Le technocrate le plus puissant de France », Marianne, 29 mars-4 avril 2019, p. 13).

Le SGG commet – à l’instar de toute institution ou personne – des interprétations juridiques parfois fantaisistes (v. Le RIP ripe sur la loi PACTE, 17 mai 2019). Il faudrait à cet égard faire une enquête sur le rôle du SGG dans la catastrophe qu’a été le débat en 2015-2016 sur la déchéance de nationalité, les services de Marc Guillaume ayant semble-t-il préconisé une révision de la Constitution là où une loi ordinaire était suffisante.

Plus près de nous, au moment des auditions sénatoriales de juillet 2018 dans le cadre de l’affaire Benalla, le secrétaire général de l’Elysée Alexis Kohler avait déclaré : « une douzaine de conseillers travaillent aujourd'hui pour le Président de la République et pour le Premier ministre, dans des domaines variés. Le Secrétariat général du Gouvernement (SGG) a été consulté ; cela ne pose aucune difficulté en termes de séparation des pouvoirs ». Pourtant, dans l’une de leurs treize recommandations figurant dans le rapport n° 324 publié le 20 février 2019 sur l’affaire Benalla, les sénateurs ont à l’inverse considéré qu’il était nécessaire de « mettre fin à la pratique des conseillers communs au Président de la République et au Premier ministre, pour respecter la distinction constitutionnelle des fonctions présidentielles et gouvernementales » (proposition n° 7).

S’agissant de M. Delevoye, il est nécessaire de rappeler que le Premier ministre est, de part l’article 4 de la loi du 11 octobre 2013 précité, destinataire des déclarations d’intérêts transmises par les membres du gouvernement à la HATVP.

Il appartient donc au Premier ministre, via le SGG, de s’assurer que ces prescriptions sont correctement mises en œuvre par chacun des membres du gouvernement.

Tentant d’atténuer sa responsabilité personnelle, M. Delevoye a indirectement mis en cause le SGG : « Je n’en veux à personne sauf à moi. Quand je fais une erreur, je l’assume. J’ai suffisamment dit que personne n’était au-dessus des lois pour ne m’appliquer ce principe à moi-même. Cela dit, j’étais de bonne foi et me dis que cet épisode aurait peut-être pu être évité si quelqu’un m’avait mis en garde. J’aurais immédiatement rectifié ma situation. Les choses auraient été différentes si j’avais été alerté » (« Jean-Paul Delevoye reconnaît finalement 13 mandats sur sa déclaration d’intérêts, avec des salaires révisés à la hausse », lemonde.fr, 14 décembre 2019).

L’argument de M. Delevoye n'est pas dépourvu de pertinence, ce qui ne l'exonère pas pour autant de ses manquements déontologiques et constitutionnel : il appartient en premier lieu au SGG de s’assurer que toute personne nommée dans un emploi à la discrétion du gouvernement ou tout nouveau membre du gouvernement respecte les prescriptions de la Constitution, des lois du 11 octobre 2013 et des lois statutaires sur la fonction publique. En n’assurant pas ou en assurant mal leur devoir de veille depuis septembre 2017 vis-à-vis de M. Delevoye, les services du Premier ministre ont commis deux fautes – l’ancien député René Dosière évoque à cet égard un « dysfonctionnement invraisemblable » du SGG (« Transparence : fragilisé par ses omissions, Delevoye attend la décision de la Haute autorité », L’Opinion, 16 décembre 2019, p. 5).

La démission du haut-commissaire aux retraites entraînera-t-elle, comme il serait cohérent, celle du secrétaire général du gouvernement ?

*

L’autoproclamé « nouveau monde » s’était, au printemps des promesses électorales, fait fort de « révolutionner des pratiques devenues inadaptées » (Révolution, XO Editions, 2016, p. 242) en termes de responsabilité politique et ambitionnait « l’efficacité » comme marque de fabrique. Le « Delevoyegate » et la démission de l'intéressé du gouvernement le 16 décembre 2019 soulignent, une fois de plus, le décalage qui s’accroît avec le passage du temps entre les engagements et les réalisations effectives.

Fin 2019, c’est l’exécutif dans son ensemble qui est en état de « disruption » en raison de la nécessité pour un homme de plus de 70 ans d’avoir, par cumul illégal de fonctions, une rémunération mensuelle globale supérieure à 10 000 euros par mois.

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