Répondre aux parlementaires réunis en Congrès?

Le 9 juillet 2018, en proposant de manière inattendue de modifier l’article 18 de la Constitution pour pouvoir transformer son monologue en dialogue avec les parlementaires réunis en Congrès, le président de la République a commis trois erreurs.

Devant le Congrès réuni à Versailles le 9 juillet 2018, le président de la République a fait part de son souhait que soit modifié le deuxième alinéa de l’article 18 de la Constitution qui, depuis la dernière révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, permet au président de la République de prononcer une « déclaration » devant le Congrès (réunion des députés et des sénateurs) sans pouvoir assister ni a fortiori participer aux débats suivant cette allocution. Cette annonce inattendue est constitutive d’une triple erreur.

La première consiste à avoir publiquement humilié sa propre majorité parlementaire.

Devant la commission des Lois de l'Assemblée nationale réunie le 27 juin 2018, Richard Ferrand, le président du groupe parlementaire La République en marche et rapporteur du projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », s’était prononcé contre tous les amendements visant à réformer l’article 18 de la Constitution, pour le motif suivant : « Comme nous, le constituant de 2008 a travaillé pour longtemps. Il n’a pas travaillé pour que l’on vienne, dix ans plus tard, mettre à bas son œuvre – ou alors une Constitution n’est guère plus qu’une loi... Le constituant de 2008 a réfléchi en profondeur – reportez-vous aux travaux accomplis alors que la majorité́ n’était pas tout à fait identique à la majorité actuelle – et souhaité que le président de la République puisse venir délivrer un message et s’adresser aux parlementaires pour faire part de ses orientations futures ou pour répondre à une grave crise nationale. Il revient ensuite au Gouvernement, lui responsable devant le Parlement, de donner un tour concret aux orientations exposées par le président de la République. (…) Le choix du constituant de 2008 est cohérent et pertinent : le Président de la République peut délivrer un message, se faire entendre, et, ensuite, en présence du Gouvernement, responsable devant le Parlement, les groupes parlementaires s’expriment. Ces modalités sont conformes à la logique même de nos institutions » (Assemblée nationale, rapport n° 1137, 4 juillet 2018, tome 2, p. 319-320).

Las ! Quinze jours plus tard, depuis la tribune du Congrès, le président de la République a annoncé de manière soudaine qu’il entend désormais, à partir de l’année prochaine, pouvoir non seulement assister aux débats parlementaires consécutifs à son allocution, mais également y prendre part – on se demande pourquoi une telle modification n’avait pas été insérée dès le projet de loi constitutionnelle adopté le 9 mai 2018 en Conseil des ministres. A l’instant même, la majorité La République en marche à l’Assemblée nationale a changé d’avis par rapport à celui émis le 27 juin (v. L. Equy, « Macron présent aux débats du Congrès : LREM fait volte-face », liberation.fr, 17 juillet 2018). Elle a voté dans la nuit du 16 au 17 juillet 2018, par 40 voix (dont 30 LREM) contre 13 (sur 577 députés) un amendement parlementaire n° 221 (et quatre autres amendements parlementaires identiques) modifiant l’article 18 en ce sens que le président de la République… pourrait assister aux débats parlementaires du Congrès !

Le président de la République a donc appuyé sur un nouveau bouton de la télécommande qui le relie à chacun de « ses » députés, et ceux-ci ont aussitôt modifié leur logiciel. « En huit jours, vous avez changé d’avis », a relevé le député Sébastien Jumel en séance publique ; « pourquoi dites-vous cela ? », a botté en touche Richard Ferrand dans sa non-réponse… Il est à noter que Richard Ferrand, qui a activement participé aux débats, n’a pas pris part au scrutin relatif à l’amendement n° 221, non sans avoir précédemment énoncé en séance publique cette phrase tellement incompréhensible qu’elle en est hilarante : « me concernant, je n’ai pas d’avis personnel autre que celui qui pourrait desservir le Gouvernement, ce qui ne saurait être mon intention »… Ils sont loin, les engagements de la campagne présidentielle relatifs à la revalorisation du rôle – notamment de contrôle – du Parlement…

La deuxième erreur consiste pour le président de la République à avoir d’ores et déjà doublement manqué à l’engagement qu’il a formulé au Congrès de Versailles du 9 juillet 2018, ce qui pose la question de l’utilité des annonces qui y sont effectuées.

Il a alors déclaré ceci : « j’ai demandé au gouvernement de déposer, dès cette semaine (les débats en séance publique commençaient le 10 juillet à l’Assemblée nationale !), un amendement au projet de loi constitutionnelle qui permettra que, lors du prochain Congrès, je puisse rester non seulement pour vous écouter, mais pour pouvoir vous répondre ».

Or, d’une part, l’amendement gouvernemental annoncé par le président de la République n’a jamais été déposé, ainsi que l’a admis le président de l’Assemblée nationale François de Rugy : « Il n’y a même pas d’amendement gouvernemental. Tous émanent de députés » !

A l’issue de débats nocturnes d’une qualité parfois médiocre (« André Chassaigne : lorsqu’on n’a pas le cul propre, on ne peut pas monter au mât de cocagne. Richard Ferrand : il est plus propre que le vôtre » ; « Jean-Christophe Lagarde : il n’y a aucune inspiration présidentielle ! C’est quoi ce bordel ? Monsieur le président de Rugy : Monsieur Lagarde, calmez-vous ! »), 40 députés ont donc adopté en séance publique l’amendement parlementaire n° 221 (et les quatre amendements identiques) présenté le 3 juillet 2018 à l’Assemblée nationale par des députés du groupe UDI, à la stupéfaction de ces derniers (v. Jean-Christophe Lagarde : « Lorsque j’ai déposé l’amendement n221, bien avant tout le monde, ce n’était pas pour me prévaloir d’un quelconque droit d’auteur. J’étais même convaincu qu’il ne serait pas accepté par la majorité »).

La Garde des Sceaux a ainsi cru pouvoir justifier la non-présentation par le gouvernement de l’amendement annoncé en Congrès par le président de la République la semaine précédente : « je serai favorable aux amendements identiques nos 221, 575, 790, 1574 et 1722. Leur parfaite rédaction rendait inutile un amendement du Gouvernement, qui aurait été rédigé dans les mêmes termes ». Autrement dit, la Garde des Sceaux a publiquement considéré que le président de la République avait évoqué devant les parlementaires réunis en Congrès le dépôt d’un amendement gouvernemental… « inutile » !

D’autre part, et contrairement à ce qu’a indiqué la Garde des Sceaux, l’amendement parlementaire n° 221 débattu en séance publique ne correspond qu’à moitié à la réforme souhaitée par le président de la République. Il se borne à supprimer les mots contenus au deuxième alinéa de l’article 18 de la Constitution selon lesquels la déclaration du président de la République devant le Congrès peut donner lieu à un débat « hors de sa présence ».

Si elle devait être gravée dans le marbre constitutionnel, cette suppression, qui supposera une modification de l’article 23 du règlement du Congrès prévoyant que « sa déclaration terminée, le président de la République est reconduit hors de l’hémicycle », n’autorise donc pas par elle-même le président de la République à « répondre » aux orateurs, l’exposé des motifs de l’amendement adopté indiquant explicitement qu’il a pour seul objet de « permettre au président de la République d’assister au débat lorsque le Parlement est réuni en Congrès ». Ainsi que l’a marqué en séance publique le député Jean-Christophe Lagarde, premier signataire de l’amendement, ce dernier avait pour seul objet de « laisser au président de la République la capacité de rester, ou de ne pas le faire ».

La Garde des Sceaux a donc fait preuve d’imagination en déclarant devant les députés que l’amendement n° 221 permettrait au président de la République « le cas échéant, de prendre la parole » au cours des débats suivant sa déclaration. Il est vrai que cette sur-interprétation de la portée de l’amendement parlementaire a été effectuée à une heure du matin… Ce n’est au demeurant pas la seule inexactitude commise par la Garde des Sceaux : appuyée par Richard Ferrand, elle a affirmé au député Charles de Courson qu’il aurait « cosigné l’amendement n° 221 », alors qu’il suffit de se reporter au texte de cet amendement pour vérifier que ce député ne se trouve pas parmi les 24 députés signataires (ni d’ailleurs des quatre autres amendements parlementaires identiques votés)…

Pour que le souhait présidentiel reçoive une consécration constitutionnelle, il faudrait que l’article 18 de la Constitution indique explicitement que le président de la République peut répondre aux orateurs (v. Authueil, « Les pieds nickelés révisent la Constitution », 17 juillet 2018). Autrement, le règlement du Congrès ne pourra être modifié en ce sens sans encourir la censure du Conseil constitutionnel, obligatoirement saisi des modifications à ce règlement par le président de l’Assemblée nationale (v. par ex. : CC déc. n° 2009-583 DC du 22 juin 2009, Résolution modifiant le règlement du Congrès).

La dernière erreur consiste pour le président de la République à avoir brusquement annoncé cet ajout à la révision constitutionnelle en cours d’examen, sans s’être assuré de l’accord du Sénat.

Une révision constitutionnelle ne peut être votée sans que, préalablement, l’Assemblée nationale et le Sénat adoptent en termes identiques le projet de révision. Or, le groupe Les Républicains s’étant montré farouchement hostile à toute modification de l’article 18 de la Constitution dans le sens d’une présidentialisation accrue de la Vème République et d’un effacement institutionnel du rôle du Premier ministre (considérations largement évoquées dix années auparavant, à l’occasion de l’adoption de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008…), il serait cohérent que la majorité sénatoriale montre les mêmes réticences, au risque de bloquer la révision constitutionnelle.

Dès lors, sauf nouveau rebondissement institutionnel qui ne saurait être exclu, il paraît assez improbable qu’à l’occasion du Congrès de Versailles de juillet 2019, le président de la République puisse, ainsi qu’il vient de l’annoncer, assister aux débats suivant sa déclaration et répondre aux orateurs.

Si tel devait être le cas, ce serait la troisième fois qu’une révision constitutionnelle annoncée par un président de la République devant le Congrès ne parviendrait pas à son terme, en raison de la précipitation avec laquelle elle est présentée. Après l’échec de la constitutionnalisation de l’état d’urgence et de la déchéance de nationalité pour les binationaux pourtant acclamés debout par les parlementaires réunis en Congrès par François Hollande le 16 novembre 2015, après l’absence de résultat des annonces institutionnelles égrenées à la va-vite par Emmanuel Macron les 3 juillet 2017 (v. Etat d’urgence : des contradictions dans le discours de Versailles ?) et 9 juillet 2018, il faudrait probablement en conclure que la réunion du Parlement en Congrès prévue depuis 2008 par le deuxième alinéa de l’article 18 de la Constitution soit est contreproductive en ce qu’elle contribue à déprécier une parole présidentielle largement démonétisée, soit, au mieux, ne sert à rien (ainsi d’ailleurs que le soutenait dix années plus tôt le député alors de gauche François de Rugy, qui dans « l’ancien monde » refusait toute modification de l’article 18 de la Constitution au nom de la séparation des pouvoirs : v. l’amendement n° 320 rejeté par l’Assemblée nationale le 26 mai 2008).

Plutôt que de renforcer l’article 18 de la Constitution dans le sens d’une présidentialisation accrue du régime de la Vème République, il serait préférable d’abroger une disposition constitutionnelle inefficace, chronophage et coûteuse pour les finances publiques.

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