Contre la constitutionnalisation de l’état d’urgence

Même dans sa version validée et retricotée par l’avis du Conseil d’Etat du 11 décembre 2015, il ne faut pas que le Conseil des ministres adopte, le 23 décembre prochain, le projet de loi constitutionnelle « de protection de la Nation ».

« Loi constitutionnelle de protection de la Nation ». Tel est l’intitulé que l’exécutif a osé donner à l’avant-projet de texte constitutionnel résultant des annonces faites par le président de la République au Congrès de Versailles le 16 novembre 2015. 

Disons-le d’emblée, cet intitulé est trompeur et de nature purement communicationnelle. Le contenu de ce texte ne protège pas la Nation ; en revanche, il affadit et enlaidit la République.

Ce texte comporte deux dispositions qui visent à inscrire dans la Constitution la déchéance de la nationalité de français bi-nationaux ayant commis des actes de terrorisme d’une part ; l’état d’urgence de l’autre.

Comme il y était tenu, le gouvernement a saisi le Conseil d’Etat d’un avis sur l’avant-projet de loi constitutionnelle. Le 11 décembre 2015, le Conseil d’Etat a rendu son avis ; la presse en ligne l’a diffusé le 17 décembre 2015 (ici et ). Sous réserve de modifications à la fois de forme et de fond, le Conseil d’Etat ne voit pas d’obstacle juridique aux deux modifications envisagées. A juste titre, il renvoie à l’exécutif d’abord et au Parlement s’il est saisi le soin de faire des choix de nature politique quant à l’opportunité des deux ajouts envisagés.

Sur le terrain de la technique juridique, il y aurait beaucoup à dire sur cet avis. Par exemple, qu’il véhicule une contradiction interne lorsqu’il est écrit, à propos de la déchéance de nationalité, d’une part, que « la nationalité française (…) confère à son titulaire des droits fondamentaux dont la privation par le législateur ordinaire pourrait être regardée comme une atteinte excessive et disproportionnée à ces droits, qui, par suite, serait inconstitutionnelle » (§ 5), et d’autre part que au regard du « droit de l’Union européenne, la définition des conditions d’acquisition et de perte de la nationalité relève de la compétence des Etats membres, le retrait corrélatif de la qualité de citoyen de l’Union doit répondre à un motif d’intérêt général et respecter le principe de proportionnalité, ce qui ne soulève pas de difficulté de principe en ce qui concerne la mesure proposée, dès lors qu’il s’agit de crimes graves » (§6). Par exemple, qu’il comporte les deux phrases peu intelligibles suivantes : « En revanche, cette mesure pourrait se heurter à un éventuel principe fondamental reconnu par les lois de la République interdisant de priver les Français de naissance de leur nationalité. Il est vrai qu’à supposer que les conditions de reconnaissance d'un tel principe soient réunies, cette circonstance ne suffirait pas nécessairement à le reconnaître » (§ 5). Par exemple, qu’il insiste d’une manière discrète mais en réalité obsessionnelle sur la nécessité d’un contrôle par la juridiction administrative (on n’est jamais mieux servi que par soi-même) et non par le juge judiciaire des diverses mesures (assignations, dissolutions, interdictions, réquisitions…) prises par l’exécutif au titre de l’état d’urgence (§ 11).

Mais allons directement au fond, c’est-à-dire à la pertinence de la révision constitutionnelle envisagée.

De l’avis même du Conseil d’Etat, mais tout un chacun (sauf, apparemment, le président de la République) pouvait manifestement le percevoir d’emblée (v. ce billet), la déchéance de nationalité pour les bi-nationaux « terroristes » ni ne permettra d’empêcher qu’ils commettent des actes de terrorisme, ni ne concernera plus d’une poignée d’individus (§ 7 : « une telle mesure aurait une portée pratique limitée »). On ne révise pas une Constitution pour 10 individus qui pourront potentiellement être concernés par la modification proposée ! Au surplus, la déchéance de nationalité a des implications symboliques particulièrement graves au regard de la tradition républicaine – il suffit d’avoir à l’esprit que le général de Gaulle avait été déchu de la nationalité française par le gouvernement de Vichy en 1940 (v. aussi l'entretien avec Jean-Philippe Derosier). Il faut, de toute évidence, abandonner ce projet imprudemment évoqué par le président de la République au Congrès de Versailles. « Nauséabond » sous le quinquennat précédent, pour reprendre un mot employé par Manuel Valls le 22 août 2010 et le 27 septembre 2010, il est toujours aussi fétide sous l’actuel quinquennat, et ne devrait en aucun cas figurer dans le projet de loi constitutionnelle que le Conseil des ministres adoptera le 23 décembre 2015.

S’agissant de la constitutionnalisation de l’état d’urgence, qui figure actuellement dans la loi « ordinaire » du 3 avril 1955 modifiée en dernier lieu par celle du 20 novembre 2015, il convient de rappeler que cette mesure avait été évoquée, en deux lignes seulement, par le « Comité Vedel » en 1993 et par le « Comité Balladur » en 2008. Il s’agissait simplement d’ajouter la mention de l’état d’urgence à côté de celle de l’état de siège, à l’article 36 de la Constitution, sans préciser son régime.

L’exécutif avait cru utile de prévoir, dans son avant-projet de révision constitutionnelle, une sortie dite « en escalier » ou « en palier » de l’état d’urgence, c’est-à-dire en clair un maintien des pouvoirs dérogatoires au droit commun au bénéfice de l’administration alors même qu’avait expiré la période d’application de l’état d’urgence fixée par le législateur. Le Conseil d’Etat fait exploser en vol cet état d’urgence « au carré » tel qu’il était envisagé (mais le gouvernement est libre de le maintenir et le Parlement peut tout autant le valider ou le rajouter), pour une simple question de bon sens : si l’état d’urgence doit être maintenu, il appartient au législateur de le proroger ; s’il n’y a plus de péril imminent, il faut y mettre fin. Exit donc de l’avant-projet de loi constitutionnelle la sortie « en palier » de l’état d’urgence telle que l’avait conçue l’exécutif.

On se demande dans quel(s) esprit(s) totalement coupé(s) des réalités juridiques et pratiques le projet du gouvernement a pu être conçu… L’état d’urgence « en palier » tel qu’il était envisagé est un malheureux exemple de ces réformes « de bureau », concoctées par des personnes surdiplômées pour satisfaire une commande politique, mais constituant une pure usine à gaz en pratique, dangereuse au surplus. Que le Conseil d’Etat soit remercié d’avoir permis d’éviter, en partie du moins, le dangereux et inintelligible projet de l’exécutif !

Que reste t-il alors de ce projet, à l’issue de l’examen du Conseil d’Etat ? Rien ou presque, si ce n’est que l’état d’urgence est appelé à intégrer un nouvel article 36-1 de la Constitution, avec reprise mot pour mot de ses conditions de déclenchement telles qu’elles figurent aujourd’hui dans la loi du 3 avril 1955 modifiée (l’état d’urgence peut être décrété « soit en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique »), ce qui interdira au législateur « ordinaire » d’élargir ce champ d’application. Et alors ? Aujourd’hui, l’état d’urgence ne figure pas dans la Constitution et cette valeur « législative », et donc infra-constitutionnelle, de l’état d’urgence ne pose dans sa mise en œuvre aucun problème, ni au regard de la Constitution, ni au regard du droit européen des droits de l’homme. Certes, il est possible que la loi du 3 avril 1955 modifiée comporte des dispositions inconstitutionnelles, relatives par exemple à son champ d’application ou aux pouvoirs qu’elle confère à l’autorité de police administrative. Mais inscrire les mots « état d’urgence » dans la Constitution ne suffira pas à lever ces inconstitutionnalités.

Il faut rappeler qu’en 2008, l’exécutif d’alors avait proposé de constitutionnaliser l’état d’urgence pour faire suite à la proposition (n° 10) rapidement énoncée en ce sens par le « Comité Balladur » ; c’est le Conseil d’Etat lui-même qui avait « disjoint » (c’est-à-dire ôté) cette réforme du projet de loi constitutionnelle qui aboutira à la révision du 23 juillet 2008 ! Il n’y a aucune raison de revenir, aujourd’hui, sur cette position, puisque la constitutionnalisation de l’état d’urgence serait neutre pour ce qui concerne son existence et son régime. Autrement dit, la constitutionnalisation de l’état d’urgence n’améliorera ni ne dégradera d’un iota la nécessaire lutte contre le terrorisme. Mais il est vrai que quand on ne sait pas quoi faire, on peut toujours réviser la Constitution.

A la lecture de l’avis du Conseil d’Etat, on a simplement envie de demander « Pouce ! » à l’exécutif.

Monsieur le Président, Monsieur le Premier ministre, Monsieur le ministre de l’Intérieur, Madame la ministre de la Justice (si vous êtes toujours en fonctions), arrêtez, s’il vous plaît, tant qu’il en est encore temps, cet absurde projet de révision constitutionnelle, annoncé à la va-vite alors que chacun était suffoqué par l’émotion des affreux évènements du 13 novembre !

Plus largement, prenez le recul que vos fonctions impliquent ! Cessez ces rhétoriques guerrières qui, lorsque l’on vous voit les proférer, donnent l’impression d’assister à une séance de cinéma où il y aurait un problème de doublage – le son de « Rambo », les images de « Mr Bean » ! Cessez ces mesures communicationnelles qui ne traitent en rien ne serait-ce qu’une petite partie de l’immense défi posé à la France, à l’Europe et même au monde entier par les attentats du 13 novembre dernier ! Aussi insignifiants sont-ils, reprenez, tant qu’il en est encore temps, les projets de révision constitutionnelle que vous aviez annoncé le 13 mars 2013, et qui n’ont jamais été examinés par le Parlement ! Allez plus loin encore dans l’aération institutionnelle de la Constitution de la Vème République ! Cessez ces coups de mentons juridiques et politiques qui n’impressionnent personne, sauf hélas vos obligés, en particulier les membres de vos cabinets et, hélas encore, l’immense majorité des parlementaires, à l’exception des six héros de la République (Pouria Amirshahi, Noël Mamère, Barbara Romagnan, Gérard Sebaoun, Sergio Coronado, Isabelle Attard) qui ont refusé la prorogation de l’état d’urgence le 20 novembre dernier en raison des pouvoirs trop importants laissés à l’administration sous le régime de l’état d’urgence ! Attaquez-vous aux racines du mal-être d’une partie de la société française par des réformes d’ampleur, courageuses, étalées dans le temps, faisant appel à la démocratie, à la rigueur morale et intellectuelle, au courage, à l’éducation, à la culture, à la joie de vivre, à l’espoir retrouvé en particulier pour la jeunesse, au renouvellement politique, aux perspectives professionnelles et personnelles ouvertes à chacun, à la liberté de penser sur tous les sujets sans interdits a priori ou sans sanction a posteriori, à la cohérence entre les paroles et les actes, à la libération des énergies par exemple par une réduction de la fiscalité, à l’attention portée au coût des projets publics (cf les désastres économiques que sont les partenariats publics-privés ou la manière dont il a été mis fin à la « taxe carbone »), au renforcement des moyens humains dans les services publics qui en ont besoin, quel qu’en soit le prix ! Cessez de penser à votre réélection, à votre prochain mandat, à celui d’après encore, et à celui qui lui succèdera ! Prouvez que vous savez faire autre chose que candidater à une élection !

C’est sans doute trop demander, au risque au surplus de paraître ridicule. Mais la période de Noël approche…

 

* Une partie de ce billet a été publiée dans "Libération" du mercredi 23 décembre 2015.

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.