La déontologie immobile au Sénat

Contrairement à l’indemnité représentative des frais de mandat (IRFM) qu’elle remplace depuis le 1er janvier 2018, l’avance mensuelle sur les frais de mandat des sénateurs ne pourra pas faire l’objet d’une retenue financière lorsqu’un sénateur aura manqué à son obligation d’assiduité.

Pendant que les pouvoirs publics jouent entre eux aux marchands de tapis au sujet de l’éventuelle future réforme institutionnelle évoquée en ritournelle depuis un an désormais, le Sénat continue discrètement d’entretenir le nid douillet des innombrables privilèges dont ses membres bénéficient, parmi lesquels – les contribuables ébaubis viennent d’en être informés –, une improbable et fort coûteuse « allocation funéraire » pour les parlementaires ou anciens parlementaires et leurs conjoints (966 728 euros d'allocations pour frais funéraires ont été imputés sur le budget du Sénat pour 57 décès en 2016).

De précédents billets ont montré à quel point les deux lois (organique et ordinaire) du 15 septembre 2017 dites de « moralisation » de la vie publique ne comportaient guère de mesures de nature à atteindre l’ambition initialement affichée – le « choc de confiance » en faveur des élus nationaux (Moralisation de la vie politique : communication 1 – contenu 0).

L’entreprise de statu quo voire de régression déontologique astucieusement mise en place sur la base de ces deux lois se poursuit.

Le 15 mars 2018, le président du Sénat a présenté une proposition (n° 364) de résolution relative aux obligations déontologiques et à la prévention des conflits d’intérêts des sénateurs, modifiant le Règlement du Sénat, pour tenir compte de certaines dispositions des deux lois « de moralisation ».

Cette proposition, transmise pour examen à la commission des Lois, doit désormais être adoptée par le Sénat puis validée par le Conseil constitutionnel, au titre de l’article 61, alinéa 1, de la Constitution, avant sa mise en œuvre effective.

Elle a trois objets, portant trois séries de modifications du Règlement du Sénat. Leur examen successif conduit à ce constat, relatif à la déontologie des sénateurs : au mieux, rien ne changera ; au pire, la proposition de résolution grignote à la marge la sanction d’obligations déontologiques prévue antérieurement aux lois « de moralisation ».

I – La neutralité des propositions relatives à la prévention des conflits d’intérêts et au registre des déports

A deux égards, l’article 3 de la loi ordinaire du 15 septembre 2017 a gonflé le texte de l’article 4 quater de l'ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Ces ajouts, on va le voir, sont platoniques, c’est-à-dire sans apport concret sur le terrain de la transparence.

En premier lieu, l’article 3 de la loi ordinaire « de moralisation » impose à chaque assemblée de « déterminer des règles destinées à prévenir et à faire cesser les conflits d'intérêts entre un intérêt public et des intérêts privés dans lesquels peuvent se trouver des parlementaires » et « de préciser les conditions dans lesquelles chaque député ou sénateur veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d'intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver ». Il est à souligner que ce texte ne porte pas sur les conflits d’intérêts public/public des parlementaires (sénateur ou député et élu local).

De ce point de vue, la proposition de résolution montre à quel point la loi du 15 septembre 2017 ne modifiera strictement rien aux dispositions et pratiques déontologiques figurant aujourd’hui dans le Règlement ou dans l’Instruction générale du bureau (IGB) du Sénat, celles formellement inscrites aujourd’hui dans l’IGB étant simplement « rehaussées » au niveau hiérarchiquement supérieur du Règlement : « s’agissant des obligations déontologiques des sénateurs, sont reprises, de manière synthétique, celles actuellement applicables aux sénateurs » ; « sont reprises les obligations actuelles des sénateurs tendant à assurer l’exercice indépendant, et respectueux de l’intérêt général, du mandat parlementaire » ; « formalisant une bonne pratique prévue en annexe du chapitre XX ter de l’IGB, la proposition de résolution dispose qu’un sénateur ne peut solliciter ou accepter, dans le cadre de son mandat, des fonctions qui le placeraient en situation de conflit d’intérêts » ; « il est proposé de maintenir la déclaration orale d’intérêts actuellement érigée en bonne pratique par l’annexe au chapitre XX ter de l’IGB » ; « il est proposé de maintenir, également, au niveau du Règlement, les obligations déclaratives imposées par le III du chapitre XX bis de l’IGB qui sont des mécanismes de prévention des conflits d’intérêts (déclaration des invitations à des déplacements financés par des organismes extérieurs au Sénat, des cadeaux de plus de 150 euros », la seule différence avec le « monde d’hier » consistant à publier la liste des cadeaux, dons ou avantages déclarés – pour autant donc qu’ils seront déclarés.

Substantiellement, l’apport de la loi « de moralisation » est donc nul à cet égard.

En second lieu, l’article 3 de la loi du 15 septembre 2017 exige la création d’un nouveau registre public « des déports » pour les parlementaires, à l’instar de l’article 6 de la même loi qui la prévoit pour les membres du gouvernement (v. le décret n° 2017-1792 du 28 décembre 2017 relatif au registre recensant les cas dans lesquels un membre du gouvernement estime ne pas devoir exercer ses attributions en raison d’une situation de conflit d’intérêts ; ce registre est ici – il est vierge à ce jour) : il s’agit d’un « registre public recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement en raison d'une situation de conflit d'intérêts telle qu'elle est définie au premier alinéa ». Un tel registre permettra donc à tout citoyen de savoir qu’un sénateur a librement choisi de ne pas participer aux travaux du Parlement sur tel sujet, de manière ponctuelle ou définitive.

Mais ainsi que le relève l’exposé des motifs de la proposition de résolution, « le choix de ne pas participer aux travaux du Parlement sur un sujet donné relève de la seule appréciation du parlementaire, excluant d’empêcher d’autorité un parlementaire de participer aux travaux ou de remettre en cause la participation d’un sénateur en situation de conflit d’intérêts ». On lit bien : un sénateur en situation de conflit d’intérêts qui s’est inscrit sur le registre des déports pourra néanmoins participer aux travaux parlementaires à l’origine de cette inscription. Ce faisant, la proposition de résolution ne fait que mettre en œuvre la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-752 DC du 8 septembre 2017, qui a considéré que l’institution d’un registre public n’a « ni pour objet ni pour effet de contraindre un parlementaire à ne pas participer aux travaux du Parlement » (para. 18). Dès lors, on ne voit pas quelle peut être la valeur ajoutée d’un tel registre sur le terrain de la déontologie parlementaire.

II – Les écueils de l’interdiction du cumul des rémunérations publiques

La proposition de résolution porte également sur l’interdiction de principe du cumul de l’indemnité parlementaire avec d’autres rémunérations publiques, posé par l’article 4 de l’ordonnance du 13 décembre 1958 portant loi organique relative à l'indemnité des membres du Parlement, auquel l’article 3 de la loi organique de moralisation de la vie publique a ajouté l’alinéa suivant : « Chaque assemblée veille, dans les conditions déterminées par son règlement, à la mise en œuvre de ces règles et à la sanction de leur violation, ainsi qu’aux modalités suivant lesquelles son président défère les faits correspondants au ministère public de la Cour de discipline budgétaire et financière ».

Cet ajout était superfétatoire, ainsi que le souligne l’exposé des motifs de la proposition de résolution : le président du Sénat peut déjà saisir le ministère public près la CDBF par application de l’article L. 314-1 du Code des juridictions financières ; le président du Sénat n’a pas jugé utile de prévoir dans le Règlement l’obligation pour le parlementaire fautif de rembourser les sommes indûment perçues… puisqu’il appartient à l’organisme qui les a versées de le faire (encore faut-il qu’il le fasse)…

Aussi, pour l’application du nouvel alinéa, le président du Sénat s’est borné à proposer que le sénateur fautif puisse, sur décision du Bureau du Sénat lui-même saisi par le président du Sénat (ce qui ne devrait jamais se produire, en tout cas pour les membres de la majorité sénatoriale), faire l’objet de celles des sanctions disciplinaires qui, en tout état de cause, sont d’ores et déjà applicables à tout manquement déontologique, et dont on n’a pas connaissance qu’elles soient jamais effectivement infligées.

En clair, l’article 3 de la loi organique du 15 septembre 2017 relatif au cumul des rémunérations publiques des membres du Parlement a été un coup d’épée dans l’eau. Une mesure d’affichage, comme la plupart de celles contenues dans les deux lois de « moralisation ».

III – L’absence de retenue financière sur l’AMFM pour les sénateurs non-assidus

Les frais de mandat des sénateurs sont désormais régis par un arrêté n° 2017-272 du Bureau et un arrêté n° 2017-1202 des questeurs en date du 7 décembre 2017.

De précédents billets ont établi que les parlementaires avaient saisi l’occasion offerte par l’article 20 de la loi du 15 septembre 2017 de « moralisation » de la vie publique pour, à rebours des proclamations officielles et sans aucun contrôle effectif en contrepartie (v. en dernier lieu : (Im)précisions sur les frais de mandat des parlementaires) : d’une part, augmenter la surface financière de leurs frais de mandat ; d’autre part, prévoir que des dépenses purement personnelles pourraient être incluses dans la nouvelle avance mensuelle sur les frais de mandat (AMFM), alors que même le Comité de déontologie parlementaire du Sénat avait réitéré dans son squelettique rapport d’(in)activité pour l’année parlementaire 2015-2016 « la nécessité́ d’un lien « direct » de la dépense envisagée avec l’exercice du mandat parlementaire pour ouvrir droit à un financement de celle-ci par l’IRFM » (p. 7 ; cette phrase est reprise en « copié/collé » dans le tout aussi rachitique rapport du même Comité pour l’année 2016-2017, p. 6).

La proposition de résolution du président du Sénat contribue à instituer un régime des frais de mandat du « nouveau monde » plus favorable encore pour les sénateurs que celui de l’ex-IRFM existant dans « l’ancien monde ».

Dans sa version actuellement en vigueur depuis le 1er octobre 2015, le 8ème paragraphe de l’article 23 bis du Règlement du Sénat relatif à la « participation des sénateurs aux travaux du Sénat » prévoit que lorsqu’ils constatent l’absence d’un sénateur à plus de la moitié des votes, réunions et séances au Sénat pendant un même trimestre, les trois questeurs doivent retenir « la totalité du montant trimestriel de l’indemnité de fonction et la moitié du montant trimestriel de l’IRFM » de ce sénateur. L’indemnité de fonction de base est de 1 441,95 euros bruts/mois, son montant pour trois mois est donc de 4 325,85 euros bruts. L’IRFM était de 6 109 euros/mois, la moitié de son montant trimestriel était donc de 9 163,5 euros.

On ignore si une telle retenue financière a jamais été appliquée sur décision des questeurs.

La proposition de résolution rend cette application plus incertaine encore.

D’une part, elle prévoit que les déports volontaires pour cause de conflit d’intérêts ne sont pas comptabilisés au nombre des travaux auxquels un sénateur n’aura pas participé.

D’autre part, arguant de la « clarification » du texte actuellement en vigueur, elle consacre explicitement le caractère cumulatif des manquements à l’assiduité d’un sénateur comme condition nécessaire et préalable à la retenue financière « de niveau 2 » prévue au paragraphe 8 de l’article 23 du Règlement : celle-ci ne pourra être infligée que « lorsqu’un sénateur, au cours du même trimestre, n’a pas participé, de façon cumulative, à plus de la moitié des scrutins solennels concernés, à plus de la moitié des réunions législatives des commissions du mercredi matin et à plus de la moitié des séances de questions d’actualité au gouvernement » - ce seuil de la moitié étant porté à deux-tiers pour les sénateurs d’outre-mer. Autrement dit, un sénateur qui se bornerait, dans le trimestre, à assister à plus de la moitié des séances de question d’actualité au gouvernement, ne pourrait le cas échéant se voir infliger que la sanction financière « de niveau 1 », prévue au paragraphe 7 de l’article 23, correspondant à une retenue de la moitié du montant trimestriel de l’indemnité de fonction (soit 2 162,9 euros bruts).

Enfin et surtout, la proposition de résolution réduit le champ matériel de la retenue financière consécutive à l’éventuel manquement « de niveau 2 » d’un sénateur à son obligation d’assiduité, constaté par décision des questeurs : seule une retenue portant sur la totalité du montant trimestriel de l’indemnité de fonction est maintenue de plein droit, à l’exclusion donc de l’AMFM qui ne sera jamais impactée par ce manquement. L’exposé des motifs justifie ainsi cette diminution de la surface de la retenue financière : « un prélèvement éventuel sur l’avance générale pour frais de mandat poserait à la fois un problème de principe, dans la mesure où il ne s’agit pas d’une indemnité mais d’une avance sur des frais effectivement engagés et un problème pratique puisque les avances versées donneront lieu à régularisation en fonction des dépenses justifiées et qu’elles ne seront donc pas toujours du même niveau ».

Concrètement, il résulte de cette réforme à venir du Règlement du Sénat qu’un sénateur non-assidu pourra continuer à utiliser l’intégralité de son AMFM, là où avant le 1er janvier 2018 il pouvait – théoriquement au moins – être automatiquement privé de la moitié de son IRFM par décision des questeurs constatant l’absence d’assiduité.

Certes, la proposition de résolution prévoit qu’en plus de la retenue financière sur la totalité du montant trimestriel de l’indemnité de fonction, le sénateur non-assidu pourrait être également privé d’une partie de son indemnité parlementaire (qui comprend l’indemnité parlementaire de base d’environ 5 600 euros bruts/mois) sur le fondement de l’article 99 ter du Règlement ; mais tel est déjà le cas aujourd’hui, et en tout état de cause cette privation n’est pas automatique lorsqu’est constatée la violation de l’obligation déontologique d’assiduité par les questeurs : elle est subordonnée à une décision séparée et spécifique du Bureau du Sénat, lui-même saisi sur proposition du président du Sénat.

Résumons : depuis le 1er janvier 2018, la surface utile de l’AMFM est plus large que l’ancienne IRFM car davantage de frais de mandat sont désormais directement pris en charge par les assemblées ou font l’objet d’un remboursement a posteriori ; le montant de l’AMFM (5 900 euros + deux ou trois avances dédiées) est en pratique, au Sénat, supérieur à celui de l’ancienne IRFM ; des dépenses personnelles peuvent être imputées sur l’AMFM alors que l’article 20 de la loi du 15 septembre 2017 ne porte logiquement que sur les « frais de mandat » ; et demain, par l’effet de la modification du Règlement du Sénat, l’AMFM des sénateurs non assidus, qui échappe déjà à tout contrôle de l’administration fiscale, sera « insaisissable » y compris en interne.

Et tout cela, bien sûr, sous couvert de « moralisation » de la vie politique.

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