La charte de l’épouse du chef de l’Etat: beaucoup de bruit pour pas grand chose?

Au nom de la transparence, l’Elysée a publié le 21 août 2017 un document précisant certaines des missions dévolues ou pouvant l’être à l’épouse du président de la République, et certains des moyens mis à sa disposition pour ce faire.

Il est probable que le document publié le lundi 21 août 2017 sur le site officiel de la présidence de la République, intitulé « Charte de transparence relative au statut du conjoint du Chef de l’Etat », déclenchera des réactions vigoureusement opposées (comp. déjà : Pierre Steinmetz, « Première dame : une charte pour rien », Libération 21 août 2017 ; Jean-Jérôme Bertolus, « Charte de la première dame : Brigitte Macron en toute transparence », L’Opinion, 22 août 2017), selon que l’on salue l’officialisation du rôle de ce conjoint, que l’on soit partisan d’une absence de statut voire de tout rôle officiel ou officieux, ou que l’on préfère une formule qui acterait qu’aucun moyen public n’est mis à la disposition de ce conjoint (v. « Pour un vade-mecum des droits et devoirs du conjoint du président de la République »).

Cette « charte » a été publiée en même temps : qu’un communiqué de presse qui, en quelques lignes, en rappelle l’origine, la forme et le contenu ; et qu’un document retraçant les « actions et déplacements de Madame Brigitte Macron depuis le 14 mai 2017 » (lequel document commence curieusement par les mots suivants : « Conformément à cet engagement de transparence…. », sans que l’on sache de quel engagement il s’agit).

L’officialisation d’un rôle public imparti à l’épouse du président de la République en cette qualité, pour être nouvelle, n’est pas une surprise. Candidat à la présidence de la République, Emmanuel Macron l’avait annoncé le 13 avril 2017 : « Je souhaite qu'un cadre soit défini et je demanderai qu'un travail soit conduit en la matière, (car)  il faut que la personne qui vive avec vous puisse avoir un rôle, qu’elle soit reconnue dans ce rôle ».

Le présent billet s’en tiendra à une lecture juridique (et non politique) d’un document qui ne l’est pas, en analysant, de manière non exhaustive, quelques éléments relatifs d’abord à la forme de la « charte », puis à son contenu.

1 – Sur la forme

a – Faute de signature(s), l’auteur de la « charte » n’est pas identifié par son nom. Chacun sait que ce document ne peut qu’émaner du président de la République, et non par exemple de son directeur du cabinet ou du secrétariat général de l’Elysée.

b - Un ensemble de lourdeurs rédactionnelles rend le texte de la « charte » plus pénible à lire que celui du communiqué de presse qui l’accompagne.

. Ainsi, le président de la République est désigné dans le titre de la « charte » comme étant le « Chef de l’Etat » (avec un « C » majuscule). Cette qualification de fait très générique (dans les monarchies ou les principautés par exemple, le souverain est chef de l’Etat), qui relève du langage courant mais non d’un document « officiel » émanant de l’Elysée, ne figure pas dans la Constitution de la Vème République (et pour cause : il avait été utilisé par le Maréchal Pétain, auto-proclamé « Chef de l’Etat Français » le 11 juillet 1940, avec également un « C » majuscule comme en témoigne la version originale de l’acte constitutionnel), qui n’emploie le mot « chef » qu’à l’article 15, pour dire que le président de la République est le « chef des armées ».

. Dans son intitulé, le document se présente de manière neutre et générique comme applicable « au conjoint du Chef de l’Etat », quel que soit le conjoint, le chef de l’Etat et leur statut marital, alors que la suite du texte montre que son objet est en réalité cantonné à la situation de « Madame Brigitte Macron (et) son époux ».

A cet égard, le texte évoque indistinctement et pêle-mêle le « conjoint du Chef de l’Etat », le « conjoint du président de la République », « Mme Brigitte Macron », « Brigitte Macron » ou encore « l’épouse du Chef de l’Etat ». Il aurait été plus élégant que, dans son titre comme dans son corps, le texte fasse un choix entre la forme personnelle (« Charte de transparence relative au statut de Mme Brigitte Macron ») ou impersonnelle (« Charte de transparence relative au statut de l’épouse du président de la République »). Quoi qu’il en soit, la « charte » ne joue donc que de manière intuitu personae, à l’égard de deux personnes clairement identifiées : le communiqué de presse accompagnant la « charte » indique que celle-ci concerne uniquement « Madame Macron », et n’a pas vocation à être pérennisée au-delà de l’actuel quinquennat.

. Le texte comporte des phrases soulignées et d’autres qui ne le sont pas, sans que l’on comprenne la logique qui a présidé au choix de la mise en évidence de certains passages, en particulier dans les points 2 (« Les moyens alloués au conjoint du Président de la République ») et 3 (« La communication ») du document.

On peut alors s’étonner que, dans le point 1 (« Le rôle public et les missions du conjoint du président de la République »), n’ait pas été ainsi mise en exergue la phrase suivante, riche de potentialités quant au rôle public qui pourrait être dévolu à l’épouse du président de la République : « Le Président de la République pourra en outre charger son épouse de missions particulières de réflexion et de propositions en lien avec le rôle décrit ci-dessus ».

Il s’agit pourtant d’une innovation substantielle véhiculée par la « charte », laquelle ne se borne donc pas à acter que l’épouse du président de la République dispose de moyens en personnel et d’un rôle cérémonial, mais annonce qu’au surplus, elle pourra se voir confier des missions « de fond ».

c - La phrase selon laquelle l’épouse du président de la République « répond aux sollicitations des Français et des personnalités françaises et étrangères qui souhaitent la rencontrer » est maladroitement rédigée, à deux égards : il n’y a peut-être pas que des « français » qui sollicitent et solliciteront Mme Macron ; la distinction faite entre les français de base qui la sollicitent et les prétendues « personnalités » (à partir de quel critère une personne devient-elle une « personnalité » ?) qui demandent à la rencontrer est malheureuse. Une phrase du style : « l'épouse du président de la République répond aux sollicitations dont elle est l’objet » aurait suffit à dire, en termes non-discriminatoires, ce qui figure dans la « charte ».

2 – Sur le fond.

a - L’intitulé du document est trompeur : il y est question du « statut du conjoint du chef de l’Etat ». Or, ce document ne porte pas sur l’ensemble des activités professionnelles ou privées que pourrait exercer l’épouse du président de la République pendant le quinquennat mais sans rapport direct avec la fonction présidentielle : il ne vise « que » celles des activités liées à la fonction présidentielle. Il ne s’agit en aucun cas d’un statut, car l’objet du texte est beaucoup trop réduit. Un intitulé plus représentatif du contenu aurait consisté à écrire que ce document est globalement relatif « à l’activité de représentation publique de l’épouse du président de la République » (même s’il va au-delà, comme il a été dit, en indiquant que Mme Macron pourra se voir confier des missions de réflexion). Cela étant, « statut », cela fait plus « officiel » et plus « parlant » sur le plan communicationnel.

b - Le terme « charte » est malvenu, pour la raison que le document publié ne comporte aucune règle juridique ou même morale. Ainsi que l’indique le communiqué de presse, la « charte » « ne crée aucun droit nouveau pour l’épouse du Président de la République ». Elle n’engendre par elle-même ni obligations, ni devoirs, ni d’engagement contraignant ; elle ne règle pas d’intérêts ; elle ne s’appuie sur aucune source (loi, Constitution) qui lui serait supérieure. Il s’agit plutôt d’un faisceau d’indications très générales relatives au rôle que l’épouse du président de la République peut avoir en cette qualité, et à la volonté de distinguer, dans le budget de l’Elysée, ce qui relève de ce rôle public. Un intitulé non-juridique – vade-mecum, guide, orientations – aurait été plus adéquat.

Ce document n’aura donc effectivement que la portée que son auteur et son sujet voudront bien lui donner. Sa méconnaissance éventuelle – par exemple, le passage de deux à trois collaborateurs du président de la République mis à la disposition de son épouse – n’entraînera ni sanction, ni nécessité de modifier la « charte ». Des précédents récents l’ont montré : ainsi de Jean-Yves Le Drian, signant, au nom d’une « République exemplaire », en mai 2012 une charte de déontologie dont le point 4 interdisait formellement à un ministre d’exercer une fonction exécutive locale, et cumulant à partir de décembre 2015 sa fonction ministérielle avec la présidence d’une région ; ou de Manuel Valls et François de Rugy, revenant début 2017 sur les engagements signés le 15 décembre 2016 de soutenir le vainqueur de la primaire de la gauche.

c - Le document repose sur une « tradition républicaine » selon laquelle le conjoint du président de la République aurait un rôle public.

S’agissant de l’épouse du « Chef de l’Etat », si tradition républicaine il y a, elle est fort récente et n’a concerné qu’une partie de la Vème République – et en aucun cas les Républiques précédentes. Ainsi, on peut lire sous la plume d’Etienne Girard de l’hebdomadaire Marianne que « dans l'Elysée (Plon, 2012), Jacques Santamara et Patrice Duhamel rappellent qu'Yvonne de Gaulle ne disposait d'aucun collaborateur attitré et faisait tous les jours les courses... sur ses propres deniers ». Chacun sait que la seconde partie du quinquennat de François Hollande s’est déroulée sans le concours officiel ou officieux de sa compagne. La « charte » pose donc la question de savoir à partir de quand naît une « tradition républicaine » et, au fond, ce qu’est une « tradition républicaine ». Au demeurant, ces termes peuvent facilement être instrumentalisés dans le sens d’une justification de la « non-transparence » : François Mitterrand, en installant un service d’écoutes à l’Elysée, a-t-il institué une « tradition républicaine » que ses successeurs devraient suivre ? Les emplois familiaux des parlementaires constituent-ils une « tradition républicaine » qu’il faudrait préserver, et non faire disparaître comme le prévoit la « loi relative à la confiance dans la vie politique » ? Une même remarque peut être faite à propos de la « réserve parlementaire », qui existe depuis des décennies, et qui est pourtant en passe d’être supprimée. Toute « tradition républicaine », à supposer qu’elle existe, n’est pas nécessairement à conserver - et d'ailleurs, Emmanuel Macron n'a pas donné d'interview le 14 juillet 2017, contrairement à ses prédécesseurs à l'Elysée.

d - Le document entend apporter de la « transparence » là où régnait auparavant sinon de l’opacité, du moins des non-dits et des on-dit.

Or, le lecteur de la « charte » n’apprend rien de ce que la presse n’a déjà indiqué, à savoir que deux conseillers et un secrétariat de la présidence de la République sont mis à la disposition de l’épouse du président de la République.

. D’une part, l’évocation par le document du 21 août 2017 de la mise à disposition d’agents publics exerçant à l’Elysée à la réalisation d’activités effectuées par le conjoint du président de la République ne rend pas pour autant ce procédé légal, pour la raison suivante : avant comme après le 21 août 2017, l’épouse du président de la République n’a, en cette qualité, aucune existence juridique, comme le reconnaît la « charte » elle-même (« Aucun texte juridique ne codifie ce rôle »). Cela étant, il est parfaitement loisible au président de la République, irresponsable pour les actes commis dans l’exercice de ses fonctions par application de l’article 67 de la Constitution, de faire mettre à disposition de qui bon lui semble tout agent qui est rémunéré sur le budget de l’Elysée.

. D’autre part, s’agissant du « secrétariat mis à la disposition » de l’épouse du président de la République, cette formulation est imprécise.

Il est difficile de savoir si ce « secrétariat » sera constitué d’un seul agent – un-e secrétaire – ou d’un « pool » d’agents. Pour s’en tenir à la « tradition républicaine », le secrétariat de Mme Bernadette Chirac était composé de 6 agents, ainsi que l’indique Marianne. Selon Paris-Match du 28 juin 2017, une « équipe spéciale » de 10 personnes aurait été mise à la disposition de l’épouse du président de la République pour répondre à son courrier ; Capital évoque 5 agents dévolus à ces fonctions. Pourquoi, au nom de la transparence qu’elle entend apporter, la « charte » ne fixe-t-elle pas le nombre d’agents affectés au secrétariat même s’il n’y en a qu’un seul, alors qu’elle prend soin de préciser que « deux » conseillers du président de la République sont spécifiquement mis à sa disposition ? Quoi qu’il en soit, de la seule lecture de la « charte », il n’est pas possible de déduire, ainsi que le fait le quotidien Les Echos, que « le document indique que Brigitte Macron dispose de deux collaborateurs et d'un secrétariat officiellement rattachés au chef de l'Etat. Soit beaucoup moins que pour les précédentes « premières dames ». Valérie Trierweiler comptait cinq collaborateurs, Carla Bruni-Sarkozy huit et Bernadette Chirac une vingtaine ».

. En outre, l’indication selon laquelle « les moyens financiers nécessaires à l’exercice de cette fonction figurent dans le budget de la Présidence » n’apportent qu’une transparence relative : certes, il y aura désormais une budgétisation des dépenses propres à l’épouse du président de la République, ce qui est assez contradictoire avec l’affirmation contenue dans la « charte » selon laquelle « l’épouse du Chef de l’Etat (…) ne dispose d’aucun budget propre ». Mais concrètement, les moyens financiers spécifiquement dévolus à son usage ne sont pas plafonnés et sont laissés à la discrétion de son mari, comme d’ailleurs toute dépense relative au fonctionnement de l’Elysée – séparation des pouvoirs oblige.

. Enfin, la transparence est encore relativisée par le fait que les avantages en nature mis à la disposition de l’épouse du président de la République ne sont, à l’exception de sa protection policière, aucunement énumérés. Disposera-t-elle d’outils informatiques pour exercer son rôle public ? Pourra-t-elle, pour tenir son rôle public, se déplacer en utilisant les véhicules terrestres ou aériens appartenant à la collectivité publique ? Dans l’affirmative, pour bénéficier de ces avantages en nature, faudra-t-il qu’elle accompagne systématiquement le président de la République, comme cela semble être le cas pour les manifestations internationales (elle « assure la représentation de la France, aux côtés du Président de la République, lors des sommets et réunions internationales »), ou pourra t-elle être véhiculée de manière « autonome » dans l’exercice de son rôle public ?

e . Le très bref point 3 du document (« La communication ») est évasif, par exemple lorsqu’il est indique que Mme Macron « effectuera régulièrement un bilan de ses actions ». Qu’est-ce que signifie « régulièrement » ? Quelle sera la forme donnée au « bilan » des actions effectuées ? Quel sera son mode de publication ? Un espace lui sera-t-il dédié sur le site internet de l’Elysée ? Pour autant, par un procédé auto-justificateur, ce point 3 a d’ores et déjà été mis en œuvre, puisque c’est sur son fondement que l’Elysée a « dressé un bilan des actions et déplacements de Madame Brigitte Macron depuis le 14 mai 2017 ».

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L’avenir dira si la « charte » du 21 août 2017 aura été un gadget ou un texte novateur, voire précurseur si, d’aventure et, sa méthode en était appliquée aux conjoints des innombrables responsables publics nationaux et locaux (maire, préfet, ministre, président de collectivité territoriale, parlementaire…).

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