Privatisation d’ADP: l’Etat indemnisera les acheteurs potentiels!

Le processus de privatisation de la société Aéroports de Paris, qui sera enclenché en mars 2020 sauf sursaut d’un corps électoral hélas trop passif, prévoit que les actuels actionnaires privés bénéficieront d’une indemnisation publique dès cette date. Le contribuable étatique subventionnera les acquéreurs potentiels...

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L’une des justifications avancées par l’exécutif pour privatiser la société Aéroports de Paris (ADP), aujourd’hui détenue à 50,6% par l’Etat, consiste à dire qu’il n’appartient pas aux pouvoirs publics nationaux de gérer les boutiques qui se trouvent dans les différents aérogares : « Le rôle de l'État n'est pas de gérer les hôtels et les boutiques de luxe du groupe ADP. Ce n'est pas ma conception de l'Etat », assurait ainsi le ministre de l’Economie Bruno Le Maire le 29 janvier 2019 en séance publique au Sénat, défendant la privatisation d’une entreprise qu’il qualifiait non sans contradiction « d’infrastructure absolument stratégique » (de même que l’étude d’impact du projet de loi PACTE du 18 juin 2018 présentait p. 432 ADP comme un ensemble « d’actifs essentiels à la continuité du service public, au développement économique de la Nation, à son interconnexion avec le reste du monde et la desserte de la capitale »).

Ces péroraisons sont grossièrement fausses, dès lors que le Conseil d’Etat admet depuis 1959 qu’une personne publique puisse exercer des activités commerciales de type concurrentiel dès lors qu’elles sont l’accessoire d’un service public ; et tel est bien le cas des commerces établis dans les aérogares, lesquelles n’ont pas vocation à être aussi dépouillées et austères que le sont par exemple les cimetières ou les hôtels des impôts.

Au demeurant, il faut avoir à l'esprit que le président de la République lui-même a décidé de vendre la marque Elysée-Présidence de la République© et avec elle des goodies déshonorants pour la fonction qu’il occupe temporairement (v. Poudre de perlimpinpin élyséenne, 17 septembre 2018), étant entendu que la vente de ces produits dérivés (aux sens propre et figuré) est externalisée par délégation à un mystérieux opérateur privé, un « agent de licence » qui, selon la Cour des comptes, « gère l’ensemble des démarches telles que le plan marketing ou les canaux de distribution. Il propose notamment des gammes de produits et des sous-licenciés à la Présidence, qui les valide. L’agent de licence reverse de manière semestrielle, le 30 juin et le 20 décembre, les redevances dues à la Présidence » (Cour des comptes, Les comptes et la gestion des services de la présidence de la République, 18 juillet 2019, p. 4). Ainsi, l’administration élyséenne pourrait faire du commerce en vue « d’utiliser les bénéfices pour restaurer les bâtiments de la Présidence » – ce qui n’empêche pas les énarques qui gèrent les services de la présidence de la République d’exploser son budget tel qu’il est voté en loi de finances (à quoi sert ce vote s’il peut ne pas être respecté ?) –, tandis que la société anonyme Aéroports de Paris ne devrait s’en tenir qu’au seul service public aéroportuaire ? Soyons sérieux…

Mais il y a plus grave encore.

Comme d’habitude désormais, les dires ministériels sont par ailleurs en totale contradiction avec la pratique du pouvoir, l’exécutif n’hésitant pas à biberonner sur fonds publics certaines entreprises privées soigneusement choisies. C’est exactement ce que montre le processus de privatisation d’ADP, à deux égards.

En premier lieu, le produit des ventes d’ADP, de la Française des jeux et d’Engie est destiné à doter à hauteur de 10 milliards d’euros non consommables un « fonds pour l’innovation et l’industrie » (créé le 15 janvier 2018 par arrêté du ministre de l’Economie au sein de l’établissement public Bpifrance), chargé de saupoudrer les 250 millions d’euros d’intérêts annuels résultant du placement à 2,5% de sa dotation au bénéfice de start-ups. Ce fonds étant hors budget de l’Etat, la Cour des comptes a déjà eu l’occasion d’alerter dans son rapport sur Le budget de l’Etat publié le 15 mai 2019 sur ses dangers en termes de transparence, de complexité, d’efficacité et de bonne gestion des deniers publics (v. Le RIP ripe sur la loi PACTE, 17 mai 2019), et a en conséquence – vainement – recommandé de « substituer au fonds pour l’innovation et l’industrie un dispositif de soutien à l’innovation inclus dans le budget général ». Au demeurant, et à supposer qu’à l’heure où le vivant tel que nous le connaissons s’effondre il paraisse indispensable de dilapider de l’argent public ou privé dans des start-ups, il y a certainement d’autres manières, moins opaques, plus classiques et préservant les biens communs tels qu’ADP, Engie ou la Française des jeux, de les financer, ainsi qu’en témoigne la volonté affichée le 17 septembre 2019 par le président de la République de réunir 5 milliards d’euros auprès d’investisseurs institutionnels au bénéfice de ce type d’entreprises (« Macron annonce un plan pour muscler le financement des start-ups françaises », lemonde.fr, 17 septembre 2019), qui vont donc crouler sous les subsides publics et privés lorsque le fonds pour l’innovation « de rupture » (sic) sera opérationnel (s’il l’est un jour).

En second lieu, et c’est sur ce point que l’on souhaite insister, l’article 130 de la loi dite PACTE n° 2019-486 du 22 mai 2019 a prévu un double mécanisme d’indemnisation des personnes privées actionnaires du capital d’ADP : un qui jouera dans 70 ans, en 2090, au moment de la renationalisation d’ADP par transfert de la propriété à l’Etat ; et un autre – beaucoup plus curieux – qui a vocation à s’appliquer dès 2020, à l’instant même où plus de la moitié du capital d’ADP sera détenu par des opérateurs privés.

Dans son avis n° 394599 du 14 juin 2018, le Conseil d’Etat s’est interrogé sur « le caractère singulier de la réforme envisagée par le gouvernement qui conduit à prévoir un mécanisme sui generis d’indemnisation de la société ADP d’une grande complexité » (pt 76), mais l’a néanmoins validée on ne sait trop pourquoi sur le terrain juridique – sans doute pour des motifs politiques tenant à la volonté de ne pas froisser celui qui était alors présenté en des temps heureusement révolus comme un Jupiter républicain, fascinant la plupart de ses condisciples de l'ENA, le meilleur d'entre eux.

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Cette indemnisation initiale consécutive à la privatisation est estimée à environ un milliard voire 1,5 milliards d’euros à verser à la société ADP, c’est-à-dire concrètement à 49,4% au bénéfice de ses actuels actionnaires minoritaires privés et le reste à l’Etat détenteur de 50,6% du capital ; par conséquent, du point de vue des finances publiques, il faudra retrancher 500 à 750 millions d’euros du résultat de la cession d’ADP.

Cette première tranche d'indemnisation a été originellement justifiée par le fait qu’elle devait s’analyser comme une expropriation, dans la mesure où les actuels actionnaires minoritaires perdraient au jour de la privatisation pour 70 ans le « droit d’éternité » aujourd’hui attaché à leurs actions dans ADP (« la perte des flux de trésorerie générés par l’exploitation des actifs au-delà̀ de 70 ans jusqu’à l’infini », selon l’étude d’impact au projet de loi PACTE).

Certes, l’article 17 de la Déclaration de 1789 prévoit qu’une « juste et préalable indemnité » doit être versée à qui est privé de sa propriété ; et à en croire les travaux parlementaires préparatoires à la loi PACTE, avec ce premier versement dès la privatisation de la société « il s’agit de garantir le caractère préalable de l’indemnisation » (AN, rapport n° 1237, 15 septembre 2018, tome I, p. 726).

Mais d’une part, la « perte d’éternité » attachée aux actions d’une société ne devrait, en elle-même et à court ou moyen terme, aucunement avoir un effet équivalent à une extinction du droit de propriété, seule cause d’indemnisation obligatoire visée par l’article 17 de la Déclaration de 1789. C’est pourquoi est irrecevable la justification initialement avancée par certains sénateurs (en séance publique, le Sénat s’opposera à la privatisation d’ADP) sur le principe même d’une indemnisation des actionnaires pour la « perte d’éternité », selon laquelle « il s'agit d'appliquer l'obligation d'une indemnité ‘préalable’ d'ADP, puisque la valeur de la société, cotée en bourse, sera immédiatement impactée par le choix opéré par le législateur de limiter ses droits d'exploitation dans le temps et de prévoir le retour de ses biens à l'État. Au travers de la société, ce sont bien les actionnaires actuels qui subissent un préjudice, et non les actionnaires futurs » (Sénat, rapport n° 254, 17 janvier 2019) : non seulement ce préjudice immédiat est très hypothétique, le cours des actions pouvant fort bien augmenter à la suite de la privatisation et de la garantie consécutive du rachat des actions par l'Etat dans 70 ans, mais à supposer même qu’il y ait préjudice subi par les actionnaires actuels résultant de la limitation à 70 ans de la possession de leurs actions dans ADP, un tel préjudice ne saurait être la résultante d’une suppression de leur droit de propriété dans l’hypothèse visée par les sénateurs, où les actuels actionnaires minoritaires auraient… vendu leurs actions à des « actionnaires futurs » à la suite de la privatisation, exerçant ainsi pleinement leur libre arbitre en qualité de propriétaire.

D’autre part, une indemnisation anticipée de… 70 ans n’est pas « préalable » à cette extinction ; elle en est disjointe temporellement, en dépit de ce qui est affirmé dans l’étude d’impact au projet de loi PACTE (« Le versement de la première partie de l’indemnité́ garantit notamment son caractère ‘préalable’, le préjudice subi par la société́ l’étant dès la décision d’expropriation ») qui par ailleurs assimile à tort « préjudice » et privation de propriété. L’adjectif « préalable » suppose qu’il y ait une liaison entre deux faits, et tel ne saurait être le cas lorsque la situation des actuels actionnaires minoritaires est absolument inchangée pendant une durée de 70 années, rien au surplus ne permettant de laisser penser que chacun d’eux conservera ses actions dans ADP tout au long de cette période.

Toutefois, dans sa décision n° 2019-781 DC du 16 mai 2019 relative à la loi PACTE, le Conseil constitutionnel a validé cette première tranche indemnitaire. Il a admis sa constitutionnalité au motif suivant : « en prévoyant le versement à la date de la privatisation d'un premier montant forfaitaire, le législateur a entendu prendre en compte le préjudice subi par Aéroports de Paris, en raison de la décision de mettre un terme à sa mission de service public à l'issue d'une période de soixante-dix ans » (pt 61).

Mettre un terme à la mission de service public d'ADP en 2090 ? Cette phrase est la plus stupide et la plus fausse jamais écrite par le Conseil constitutionnel, qui au surplus a habilement choisi de ne pas en donner d’explication dans le très bref et lacunaire commentaire qu’il a fait de sa décision, lequel « porte sur les seules dispositions autorisant et encadrant cette privatisation (prévues aux articles 135 et 136) » à l’exclusion notamment de l’article 130 de la loi PACTE.

D’une part, on ne voit pas en quoi une décision de faire cesser une mission de service public à l’issue d’une période de 70 ans peut causer le moindre préjudice à un opérateur, étant entendu qu’il s’agit généralement plutôt d’une charge coûteuse que d’un privilège lucratif. A supposer même qu’il y ait un préjudice, ce dernier ne constitue aucunement une privation du droit de propriété, seule obligatoirement indemnisable par l’effet de l’article 17 de la Déclaration de 1789, ni en 2020, ni en 2050, ni en 2070, ni en 2090.

D’autre part et en tout état de cause, il n’a nulle part été question de mettre fin en 2090 aux missions de service public aéroportuaire dévolues de tout temps à ADP, quels que soient son statut et son propriétaire majoritaire. A l’inverse même, on peut lire dans l’étude d’impact du projet de loi PACTE et précisément à propos de l’expropriation qui aura lieu dans 70 ans que « la limitation des droits d’exploitation des aéroports parisiens à 70 ans et le transfert de la propriété́ des actifs à l’Etat à l’issue de la période d’exploitation sont rendus nécessaires pour préserver la continuité́ du service public aéroportuaire tout en permettant la privatisation de la société́ et ses développements futurs » (p. 432). En ce sens également, l’avis précité du Conseil d’Etat assure que « l'exigence de continuité́ du service public aéroportuaire implique que l'Etat puisse disposer, à l’expiration du droit d’exploitation accordé à la société́ ADP, des biens nécessaires à la poursuite effective de la gestion de ce service public » (pt 78). Pendant toute la durée de la privatisation, le propriétaire d’ADP sera chargé de la bonne exécution du service public aéroportuaire, sous le contrôle de l’Etat (v. AN, rapport n° 1761, 7 mars 2019, tome 1, p. 187-188 : « les conditions dans lesquelles ce service public aéroportuaire devra être assuré, ainsi que les niveaux de performance à atteindre, seront fixés par le cahier des charges. L’État pourra imposer la réalisation d’investissements nécessaires au respect des obligations de service public d’Aéroports de Paris »), auquel il reviendra de prendre le relais en 2090 – s’il existe encore des pouvoirs publics nationaux à cette date.

En définitive, si par malheur la procédure du RIP ne devait pas recueillir le soutien de 4,7 millions d’électrices et d’électeurs au soir du 12 mars 2020, la première partie de l’indemnité versée dès mars-avril 2020 aux actionnaires d’ADP ne visera aucunement à compenser la privation d’une propriété. Elle constituera une libéralité faite par l’Etat, une subvention déguisée au bénéfice d’actionnaires minoritaires insatiables. Le groupe Vinci, qui détient aujourd'hui 8% du capital d’ADP, pourra ainsi compter sur le « coup de pouce » que constituent ces subventions publiques pour s’emparer du groupe ADP, en même temps qu’il touchera par ailleurs l’indemnisation qui lui revient pour la non-réalisation de l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes (v. Notre-Dame-des-Landes : veni, vidi, Vinci, 22 janvier 2018), dont les conséquences financières sont astucieusement gelées depuis bientôt deux ans désormais sans doute dans l’attente du sort à réserver à la privatisation d’ADP : jackpot aux frais du contribuable !

L’Etat subventionne ainsi à coups de centaines de millions d’euros des multinationales archi-florissantes, et à travers elles leurs actionnaires majoritaires et dirigeants qui pourront recycler cet argent public sous forme de dividendes, en forte augmentation depuis qu'ils sont soumis à la ridicule imposition forfaitaire de 30% de l'Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI), lequel en remplaçant partiellement l'ISF a fait perdre 2 à 3 milliards d'euros par an au budget de l'Etat : la boucle est bouclée, évidemment aux seuls profits financier et matériel des tout « premiers de cordée » ainsi d'ailleurs que l'a relevé le Comité d'évaluation de la réforme de la fiscalité du capital dans sa note d'analyse publiée le 30 septembre 2019 (« Quelle taxation du capital avant et après la réforme de 2018 ? », France stratégie, note n° 81, octobre 2019 : « les contribuables à l’ISF ont bénéficié de baisses d’impôt importantes, y compris les redevables de l’IFI : en moyenne, l’impôt acquitté a été divisé par trois et demi »)...

Ces pseudo-indemnisations, où l'Etat paie... pour vendre, ne constituent au fond rien d’autre que des aides d’Etat ; il est à souhaiter que la Commission européenne se saisira un jour des dossiers NDDL et ADP.

En attendant, ces montages désastreux pour les finances publiques, la cohésion sociale et le rôle de l’Etat sont validés à l’emporte-pièce par les juridictions suprêmes, qui contribuent ainsi à la déliquescence de la puissance publique face à des intérêts privés toujours plus incontournables et avides. Au surplus, ils ne semblent guère émouvoir outre mesure les électeurs et les électrices, puisque plus de trois mois après son ouverture, seules 822 000 personnes sur 47,7 millions – moins de 2% du corps électoral ! – ont choisi de soutenir la tenue d’un référendum permettant de débattre « cartes sur table » de la privatisation d’ADP.

Ces désastreuses apathies institutionnelle et citoyenne se conjuguent pour favoriser des montages juridiques tel celui relatif à l’indemnisation des actuels actionnaires d’ADP ; elles valident par leur inertie au carré ce qui, dans une démocratie adulte, devrait être analysé comme un détournement de fonds publics.

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