Une affaire tragique sur le plan humain met au jour des dysfonctionnements majeurs dans la gouvernance d’une autorité administrative indépendante : l’Autorité de la concurrence. Par un effet induit inattendu, mais lié à la personnalité du président de cette autorité, cette affaire « contamine » le bon fonctionnement de la juridiction administrative en mettant en doute sa capacité à produire une justice impartiale en toute circonstance. Cette situation, en révélant les travers de certaines institutions essentielles à « l’Etat de droit » risque d’accentuer un fossé déjà grand entre les citoyens et leur administration, entre les français et leurs élites.
Le 27 mars 2014, un homme âgé de 46 ans, est retrouvé mort à son domicile. Cet homme, Alain Mouzon, était un fonctionnaire d’Etat, exerçant ses fonctions au sein de l’Autorité de la concurrence. A la suite de ce décès, la mère du défunt va entamer deux longues procédures. La première devant le ministère des finances pour faire reconnaitre l’imputabilité au service de la maladie de son fils et du décès ; la seconde devant le tribunal administratif de Paris pour faire reconnaitre les fautes de l’administration à l’origine de ce drame. La première procédure a eu pour épilogue la reconnaissance de cette imputabilité par deux arrêtés en date du 20 avril 2015, des ministres de l'économie et des finances ; la seconde est actuellement pendante devant le tribunal. Les pièces rassemblées par la mère d’Alain Mouzon font ressortir sans équivoque les causes de son décès: son fils est mort des suites d’un harcèlement moral et de graves dysfonctionnements dans le commandement hiérarchique au sein de cette institution. Il ne s’agit pas d’une allégation ou d’une lecture orientée des pièces mais des conclusions du rapporteur public du tribunal administratif de Paris.
Ce décès « brutal et inattendu », pour tragique qu’il soit, n’est pas pour autant exceptionnel. De nombreux salariés ont été, et sont encore, victimes de harcèlement et de conditions de travail dégradées. De plus en plus les langues se délient : le burn-out et l’épuisement professionnel sont reconnus comme des causes majeures de mal-être au travail. La singularité du drame vécu par Alain Mouzon est d’abord le lieu où il s’est noué : la haute administration française et plus particulièrement une autorité administrative indépendante prestigieuse. Cette singularité, c’est aussi la personnalité des hommes dont la responsabilité est mise en cause : Fabien Zivy, le chef du service juridique de l’Autorité de la concurrence à l’époque des faits (aujourd’hui en poste dans une juridiction européenne) et surtout Bruno Lasserre, le président de l’Autorité de la concurrence. Enfin, cette affaire se distingue par son effet contaminant : en raison de la personnalité du président de l’Autorité de la concurrence, la juridiction administrative se trouve aujourd’hui confrontée à une situation où son impartialité et son mode de fonctionnement suscitent des critiques et montrent des failles.
Une autorité administrative indépendante en crise
L’Autorité de la concurrence, créée par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, de modernisation de l'économie, est une autorité administrative indépendante dépourvue de la personnalité morale par choix du législateur. Son rôle est majeur dans le contrôle du respect des règles de la concurrence et donc dans la lutte contre les pratiques anticoncurrentielles. De nombreuses entreprises ont payé de lourdes amendes pour avoir enfreint ces règles. Ce rôle majeur ne peut être exercé avec légitimité que si l’indépendance du « gendarme de la concurrence » est garantie. Le statut d’autorité administrative indépendante a été élaboré pour donner un cadre juridique plaçant hors du contrôle de l’Etat le fonctionnement de ces institutions. Hors de contrôle, cela s’entend pour l’exercice des missions et les décisions rendues. Le problème, c’est que depuis quelques années, et surtout lorsque la présidence de ces autorités administratives indépendantes est exercée par des individus devenus quasi inamovibles, cette indépendance se transforme en un exercice de pouvoir autoritaire par des hommes qui ne rendent de comptes à personne et à qui on hésite à en demander de peur d’être soupçonné de porter atteinte au principe d’indépendance de ces autorités. Le fait que des commissions parlementaires auditionnent les présidents de ces autorités sur la base d’un rapport annuel d’activité est un contrôle bien insuffisant car lacunaire. Ce contrôle par exemple ne s’exerce pas sur les modalités de gestion des personnels de ces autorités. Le débat n’est pas nouveau[1] mais ce débat se pose avec une acuité particulière lorsque cette indépendance se manifeste dans un champ qui ne devrait pas échapper à tout contrôle : le champ de la gestion des personnels, du respect de leurs droits et des principes relatifs au temps de travail.
La mort tragique d’Alain Mouzon est un cas d’école de dérapage d’une autorité administrative indépendante. Alain Mouzon était un agent exemplaire loué par ses supérieurs hiérarchiques depuis les débuts de sa carrière, reconnu pour sa maîtrise des sujets traités et pour sa capacité de travail hors norme. Pourtant, tout a dérapé en septembre 2011, quand le président de l’Autorité de la concurrence a décidé de placer son ancien directeur de cabinet à la tête du service juridique de cette institution. Précisons que l’agent décédé était l’un des deux adjoints de ce chef de service. Très rapidement, ce nouveau chef de service a mesuré l’erreur de casting : il n’était pas fait pour exercer ces missions. Son comportement, selon un schéma classique, sera de se perdre dans les détails et d’exercer toutes sortes de pressions sur ses agents. Le résultat sera lui aussi classique mais exceptionnel dans ses effets : trois burn-out, la moitié du service placé en arrêt maladie et plus tard un décès.
Une gouvernance défaillante
Le comportement du président de l’Autorité de la concurrence sera exemplaire dans son inadaptation à la situation vécue par les agents : malgré des alertes nombreuses des agents, des syndicats et du médecin de prévention, il tardera à agir. Pire, à l’un des moments paroxysmique de la crise, il aura la maladresse d’affirmer en plein comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT) que le chef du service juridique était un homme élégant en qui il plaçait toute sa confiance. Paroles effrayantes quand on découvre que la médecine de prévention évoquait à la même époque « des risques suicidaires réels » au sein de ce service sinistré. Bruno Lasserre déclarera même dans la presse que si cette déliquescence du service a eu lieu et donc si mort il y a eu, c’est parce que les agents n’avaient pas pu répondre au degré d’exigence de leur chef de service. La formule sidère par l’aveuglement de son auteur.
Cette affaire est exemplaire de la difficulté d’une bonne gouvernance d’une institution essentielle de la République dès lors que cette dernière, drapée dans son statut d’autorité administrative indépendante, s’extrait de tout contrôle et ne rend de comptes à personne. L’indépendance ne signifie pas que l’on peut tout se permettre et se placer en dehors des droits fondamentaux des salariés. Peut-on affirmer qu’il n’y avait aucun contrôle ? L’affirmation serait en partie inexacte. Dans cette affaire, s’il n’y a eu « qu’un seul mort », que « trois burn-out » et que « seule la moitié » du service juridique a été placée en arrêt maladie, cela est dû au rôle fondamental exercé par le CHSCT, la médecine de prévention et les syndicats. On voit bien dans cette affaire, que face à un président frappé de cécité et hors de contrôle, ces garde-fous ont en partie fonctionné. Leur rôle a toutefois été insuffisant et leurs moyens d’action limités face à un chef d’administration campé sur ses positions. Toutefois, ces contrepoids à l’exercice d’un pouvoir sans partage ont permis de faire auditer le fonctionnement de l’Autorité de la concurrence – son management sera qualifié par l’auditeur de « toxique et disqualifiant » –, de faire déplacer certains personnels et donc de les sécuriser puis enfin de faire partir le chef de service, Fabien Zivy. Ces résultats ont été longs à obtenir et on peut raisonnablement penser que si une action immédiate avait été possible, Alain Mouzon ne serait pas mort.
A travers cet exemple, on perçoit à quel point la gouvernance des autorités administratives indépendantes est problématique et à quel point il est nécessaire de cantonner cette indépendance sur un périmètre limité : celui de leur cœur de métier.
Une juridiction administrative abandonnant sa neutralité
Cette affaire, par l’effroyable chaos qu’elle révèle dans le pilotage interne de l’Autorité de la concurrence, met en lumière une autre problématique, celle de l’impartialité et de l’indépendance du fonctionnement de la juridiction administrative. Problématique posée cette fois-ci avec une force particulière en raison de la personnalité et de la stature de la personne mise en cause pour ses actes et ses choix (ou non-choix) de gouvernance : Bruno Lasserre. Ce personnage, très connu des milieux économiques, l’est un peu moins du grand public. Bruno Lasserre est un conseiller d’Etat, pur produit ancien de l’ENA. Il est à la tête du « gendarme régulateur de la concurrence », depuis le 29 juillet 2004, d’abord en tant que responsable du conseil de la concurrence puis en tant que président de l’Autorité de la concurrence. Il a fait de la concurrence son domaine de prédilection et s’est installé dans ses fonctions comme d’autres se fixent sur un territoire.
Bruno Lasserre est un personnage médiatique (des portraits de ce personnage sont publiés par les Echos ou Paris Match), ayant de solides réseaux et clamant depuis au moins juillet 2015 son intention de succéder à Jean-Marc Sauvé, le Vice-président du Conseil d’Etat. Le problème, c’est que l’affaire du décès d’Alain Mouzon est actuellement pendante devant le tribunal administratif de Paris. La mère de l’agent décédé, qui a perdu son enfant unique, entend faire reconnaitre les fautes de l’administration dans ce drame.
Le 5 novembre dernier, en audience publique, le magistrat rapporteur a prononcé un réquisitoire d’une rare sévérité vis-à-vis de l’Autorité de la concurrence et a très clairement reconnu le caractère fautif des agissements de la hiérarchie de cette institution. Le magistrat rapporteur a évoqué les « circonstances exceptionnelles de cette affaire », « l’évidence accablante résultant des pièces du dossier », « la descente aux enfers » d’Alain Mouzon, et « un chef trop tatillon qui montre sa propre faiblesse et fini par exercer une pression policière sur ses agents et contribue jour après jour à altérer leur santé physique et mentale, une telle méthode est constitutive de harcèlement manifestement selon nous. Le supérieur de M. Mouzon est allé largement au-delà de ce qu’autorisait le pouvoir hiérarchique».
Or, contre toute logique juridique, le tribunal administratif de Paris a prononcé un jugement avant-dire droit pour inviter l’Autorité de la concurrence « à présenter toutes précisions et documents utiles ». Pour ce faire, un délai opportun de deux mois a été accordé à l’Autorité de la concurrence. Opportun, car en février 2016 devrait être réglé la succession du Vice-président du Conseil d’Etat, succession que brigue Bruno Lasserre. Un problème majeur se pose à nouveau dans cette affaire : Bruno Lasserre est l’un des principaux responsables du drame vécu par le service juridique (en tant que chef de cette institution) et donc la personnalité mise indirectement en cause dans cette affaire. Comment imaginer que l’on puisse avoir dans la course actuelle à la succession de Jean-Marc Sauvé et, éventuellement, à la tête de la juridiction administrative - le Conseil d’Etat est la chambre de cassation de cette juridiction - un homme dont les agissements sont étudiés par le tribunal administratif de Paris et pourraient faire l’objet de la reconnaissance de leur caractère fautif ? A supposer que les magistrats du tribunal administratif de Paris puissent se prononcer sur cette affaire en dehors de toute pression, il serait difficile de garder dans la résolution de ce procès toutes les apparences d’impartialité auxquelles les justiciables ont droit en application des stipulations de l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’Homme.
Le drame qui s’est déroulé au sein de l’Autorité de la concurrence agit comme un lent poison qui contamine la perception du fonctionnement de la juridiction administrative. Cette incidence est d’autant plus perceptible que les agissements du président de l’Autorité de la concurrence inquiètent :
• En premier lieu, Bruno Lasserre n’a jamais exprimé vis-à-vis de la mère du défunt la moindre compassion ou empathie. Il est clair qu’il refuse de voir dans ce décès une faute de sa part, en tant que chef de service. Pire, ce décès semble être pour lui une contrariété dans son projet de nomination à la vice-présidence du Conseil d’Etat : la mort d’un homme est mise en balance avec une ambition de carrière et c’est cette dernière qui semble peser le plus lourd.
• En deuxième lieu, Bruno Lasserre n’a eu de cesse d’empêcher toute évocation publique de cette affaire. A ce titre, il est remarquable de relater l’incident de sa fiche Wikipédia tant cet incident illustre un comportement révélant un orgueil et un sens de la manœuvre totalement inappropriés. La fiche Wikipédia de Bruno Lasserre a fait l’objet, il y a quelques mois, de ce que les administrateurs de l’encyclopédie en ligne appellent une « guerre d’édition » autour d’un paragraphe factuel évoquant l’affaire : ce paragraphe a été systématiquement supprimé puis réécrit de façon à donner un rôle neutre voire positif à Bruno Lasserre. Une enquête interne des administrateurs de Wikipédia a révélé que la tentative de suppression dudit paragraphe était le fruit de l’intervention de deux comptes qui en réalité cachaient la même personne, laquelle agissait à partir d’un ordinateur….. de l’Autorité de la concurrence ! Nul doute que si cette personne n’était pas Bruno Lasserre en personne, elle était en lien étroit avec ce dernier, intervenant en tant que gardien de sa bonne image sur Wikipédia. Les méthodes utilisées et les objectifs poursuivis pour escamoter ce drame et cette mort sont clairement indignes.
• En dernier lieu, il y a ce jugement avant-dire droit prononcé par le Tribunal administratif de Paris alors que le rapporteur public avait été très clair dans ses conclusions et dans la mise en cause de la responsabilité de l’Autorité de la concurrence dans le drame survenu. Ce report du prononcé d’un jugement définitif vient un peu trop opportunément dans le calendrier de la désignation du prochain Vice-président du Conseil d’Etat. Le tribunal administratif de Paris a motivé sa décision par le besoin de donner la possibilité à l’Autorité de la concurrence de réagir aux accusations dont elle fait l’objet. Si la démarche est louable pour une bonne justice, elle ne doit pas berner le citoyen peu au fait du fonctionnement de l’administration et de ces autorités administratives indépendantes. En effet, si l’Autorité de la concurrence, bien que dépourvue de personnalité morale, peut ester et défendre en justice, c’est dans le cadre de l’exercice de ses missions au regard de l’objet de cette autorité : assurer le respect des règles de la concurrence et infliger des amendes. En dehors de ces missions, et plus particulièrement pour une affaire concernant un agent de l’Etat détaché au sein de l’Autorité de la concurrence, mais dont la gestion administrative restait principalement assurée par son administration d’origine, l’Autorité de la concurrence est considérée comme une institution de l’Etat et ce dernier a la qualité de défendeur devant le tribunal administratif de Paris. A ce titre, depuis plus d’une année l’Etat défend le rôle de l’administration dans cette affaire et a nécessairement travaillé tout ce temps en étroite collaboration avec l’Autorité de la concurrence, sans quoi aucun mémoire en défense n’aurait pu être produit. l’Autorité de la concurrence a donc déjà largement eu le temps de communiquer toutes informations utiles pour sa défense. Le jugement du tribunal administratif de Paris en date du 19 novembre dernier est très clairement un jugement prononcé dans le but d’assurer à Bruno Lasserre un répit pendant sa course à la vice-présidence du Conseil d’Etat. La suspicion d’une manœuvre, toute aussi accablante que celle révélée par l’enquête interne à Wikipédia, ne grandit pas la justice administrative.
Ce qui s’est passé met très clairement en question le fonctionnement impartial de la justice administrative dès lors que l’une des parties est issue du Conseil d’Etat et de plus brigue une fonction suprême au sein de cette juridiction. Un fonctionnement normal et sain de « l’Etat de droit » ne peut que disqualifier Bruno Lasserre, le temps du procès devant le tribunal administratif de Paris, dans ses ambitions de fin de carrière, sauf à méconnaitre gravement la Convention européenne des droits de l’Homme et à provoquer une crise de confiance dans le fonctionnement de la justice administrative.
En conclusion : la nécessaire recherche d’une indépendance dans le respect des grands principes fondateurs de la République
Cette affaire dramatique, car il y a eu des agents en grande souffrance puis mort d’homme, doit nous amener à repenser certains modes de fonctionnement de nos institutions :
• il conviendrait de préciser les modalités d’exercice des missions et le champ d’indépendance des autorités administratives indépendantes ;
• il serait utile de prévoir une régulation interne efficace de ces autorités en renforçant notamment le pouvoir des CHSCT et de la médecine de prévention ;
• il serait vital d’imaginer un système permettant de garantir l’impartialité d’un procès devant la juridiction administrative dès lors que l’une des parties, directement ou indirectement mise en cause, détient ou entend détenir un rôle clef dans le fonctionnement de cette juridiction : les décisions relevant de la seule instruction du procès devraient pouvoir être prises sous le contrôle d’un collège de magistrats, une mission d’inspection par exemple.
Enfin, dans de telles affaires dramatiques, un fonctionnaire se targuant d’être un haut fonctionnaire et qui entend justifier des qualités dont on le crédite doit, naturellement et spontanément, accepter de mettre ses ambitions en retrait le temps d’un procès destiné à dire le droit. Force est de constater qu’il y a aussi un fossé entre l’image que donne de lui publiquement Bruno Lasserre et la réalité de ce qu’il est. Cette réalité est somme toute bien terne et présente peu de panache.
Pour approfondir cette affaire, voir le blog de l'association des amis d'Alain Mouzon.
Le droit de réponse exercé par Bruno Lasserre est accessible en cliquant ici
texte-droit-de-re-ponse-b-lasserre-mediapart-le-club, en application des dispositions de l'article 1er du décret n°2007-1527 du 24 octobre 2007 et dans le fil des commentaires postés sur cet article.
Les commentaires sur ce droit de réponse sont consultables à l'article nouveau publié sur ce blog.
[1] Voir le rapport n° 126 (2015-2016) de M. Jacques MÉZARD déposé le 28 octobre 2015 au Sénat évoquant une déontologie à géométrie variable et un vrai problème de contrôle de ces autorités qui, selon le sénateur, « ne sauraient devenir un « État dans l'État » d'autant plus que la composition de leurs collèges pose très clairement un problème ».