Une justice sans frontières ?

Ce texte est tiré du dossier "Crimes internationaux, une justice verrouillée ?" paru dans le numéro 19 de la revue Délibérée sorti en librairie le 7 septembre dernier. Il a été écrit par David de Pas, président de cour d’assises à Paris depuis 2022 après avoir été juge d’instruction au pôle « crimes contre l’humanité, crimes et délits de guerre », entre 2012 et 2015, puis juge d’instruction au pôle anti-terroriste, qu’il a coordonné, entre 2019 et 2022. L'angle retenu pour ce numéro était celui du traitement judiciaire français des crimes internationaux: de l'architecture institutionnelle - décrite par David de Pas -  aux limites procédurales – voire aux « verrous »-, en passant par les aléas qui caractérisent l'instruction de ces dossiers hors normes à tous points de vue, la place bien singulière donnée aux victimes (voir le précédent article sur notre blog) et la réception des preuves en sources ouvertes par le juge français, Délibérée a entrepris de questionner la capacité française – et donc sa volonté politique ? – à juger les personnes et les organisations responsables des crimes portés à l'humanité, là où la règle internationale lui donnerait pourtant toute compétence et légitimité pour le faire (voir notre édito) .

Le pôle « crimes contre l’humanité, crimes et délits de guerre » (pôle CCH) du Tribunal judiciaire de Paris a été créé par la loi du 13 décembre 2011¹ dans un sillon législatif laborieux, et surtout assez tardif, visant à intégrer la règle de compétence universelle pour les crimes internationaux, dans le dessein d’autoriser enfin la justice française à lutter pleinement contre l’impunité des crimes les plus graves, pour lesquels l’imprescriptibilité a été posée par l’article unique de la loi du 26 décembre 1964². Opérationnel à compter du 1^er janvier 2012, ce jeune pôle judiciaire s’efforce depuis cette date, au parquet comme à l’instruction, de poursuivre et d’instruire les crimes qui portent atteinte aux valeurs génériques de la condition humaine.

Reprenant l’héritage du précieux travail fourni par une poignée de cabinets généralistes du Tribunal de Paris qui ont défini par le passé une méthodologie de travail rigoureuse, garnie de déplacements réguliers à l’étranger aux fins de collecte de preuves, le pôle de l’instruction est parvenu en moins de dix ans à porter devant des formations de jugement plusieurs procédures, les premières d’entre elles en lien avec le génocide des Tutsis du Rwanda (avril-juillet 1994).

Le 1er juillet 2019, les sections « C1 » (contreterrorisme) et « AC5 » (CCH) du parquet de Paris ont fusionné pour donner naissance au parquet national anti-terroriste (PNAT), à la tête duquel un procureur de la République anti-terroriste a été positionné, et ce, « aux côtés du procureur de la République », autrement dit sans relation hiérarchique vis-à-vis de ce dernier, à l’instar du procureur financier³.

Les rigidités processuelles qui affectent encore la pleine capacité d’agir du pôle et son élasticité judiciaire internationale méritent au demeurant d’être questionnées en ce qu’elles sont de nature à fragiliser sa pérennité. Le rappel du périmètre d’intervention originel du pôle, c’est-à-dire son champ de compétence, est déterminant pour identifier les tensions institutionnelles qu’il est susceptible de renfermer, aussi bien pour ce qui relève d’un accès au juge encore étonnamment noueux, que pour ce qui concerne la pertinence des enquêtes qu’il a pour office de diligenter, et ce, dans un contexte de réorganisation des services qui n’est pas sans incidence sur le traitement des dossiers.

LES ASPIRATIONS

Il n’est pas inutile de rappeler sommairement que l’intervention du pôle « crimes contre l’humanité, crimes et délits de guerre » repose sur une compétence matérielle ambitieuse – et donc relativement étendue – parfois neutralisée par une compétence à raison de la personne poursuivable encore bien trop restrictive. Le pôle est généreusement missionné par la loi pour enquêter sur les génocides postérieurs à l’entrée en vigueur de la loi du 1^er mars 1994, les « autres crimes contre l’humanité »⁴, les crimes et délits de guerre⁵, les crimes de tortures, traitements cruels, inhumains ou dégradants, en application de la Convention du New York du 10 décembre 1984, et depuis la loi du 5 août 2013, les disparitions forcées⁶. L’ensemble des infractions connexes à ces crimes et délits sont évidemment rattachables à la compétence du pôle.

Le « pôle CCH » apparaît ainsi comme le gardien judiciaire incontournable des qualifications pénales les plus emblématiques des crimes et délits commis contre les personnes. Mais des cristaux d’impunité se sont manifestement introduits au cœur des critères de compétence liés à la personne poursuivable, lesquels posent ainsi de sérieuses limites à la pleine efficacité de l’intervention judiciaire dans la lutte contre les crimes internationaux.

Le matériau le plus complexe à traiter pour le pôle, mais le plus systématique dans ses saisines, concerne évidemment le crime commis à l’étranger par un auteur étranger à l’encontre de victimes également étrangères. Les expériences espagnoles, belges et allemandes, qui ont réformé leurs législations initialement très libérales dans un sens plus restrictif au début des années 2000, ont conduit la France à se doter d’un système de compétence d’emblée assez précautionneux. C’est que les règles de maniement de la compétence universelle n’ont pas exclusivement vocation à préserver l’action publique d’une forme de néo-colonialisme judiciaire, en fixant des limites à l’étendue de la souveraineté territoriale de juge français. Elles visent aussi, manifestement, en bridant le déploiement de ses enquêtes, à ne pas octroyer un trop grand espace géopolitique et/ou diplomatique au juge dans l’exercice de sa mission. Par le jeu de quelques verrous subtilement institués (et interprétés), la frontière – qui devait ne plus constituer un obstacle aux poursuites – redevient un vecteur d’engourdissement.

La définition du lien de rattachement au territoire de la République des crimes commis à l’étranger, et impliquant exclusivement des acteurs étrangers, est donc déterminante. Concernant les crimes de génocide, les autres crimes contre l’humanité et les crimes de guerre, c’est la notion assez restrictive de résidence habituelle sur le territoire de la République de la personne poursuivie, qui détermine la compétence du pôle judiciaire⁷. Les arrêts de la Cour de cassation rendus en assemblée plénière le 12 mai 2023⁸ invitent les juridictions françaises compétentes à vérifier s’il existe, entre la France et le ressortissant étranger poursuivable, « un lien de rattachement suffisant » qui sera apprécié en fonction de  la durée de sa présence sur le territoire, des motifs de cette installation, et des conditions dans lesquelles celle-ci est intervenue (existence de liens familiaux, sociaux, matériels ou professionnels). Il s’agit d’une appréciation in concreto qui stabilise le lien de rattachement sans pour autant le supprimer.

Concernant les faits de tortures, de disparitions forcées, les faits en lien avec le génocide du Rwanda, ou encore les crimes commis en ex Yougoslavie⁹, c’est une notion plus ouverte et plus ample – la « présence en France » – qui délimite la compétence du pôle, à condition que cette présence soit effective au moment du déclenchement des poursuites. Ce critère de compétence, à la fois moins exigeant et plus fugace que le premier, n’est sans doute pas étranger à une forme de « répartition » implicite des champs de poursuites judiciaires. Dans l’exemple du génocide rwandais, en raison de la fuite des principaux protagonistes vers l’étranger, le TPIR a traité le haut de la chaîne hiérarchique (planificateurs, organisateurs et leaders du génocide), les gaçaça (tribunaux communautaires villageois) ont organisé, dans les collines, des milliers de prétoires à l’air libre, tandis que les responsabilités intermédiaires ont été en partie absorbées au titre de la compétence universelle par plusieurs pays (dont la France) vingt ans après le génocide. Bien sûr, la coopération pénale internationale entre ces pays et le Rwanda, ou avec la juridiction ad hoc, a permis la communication de pièces essentielles au développement de ces procédures sous forme de moyens de preuves. Mais ces instances judiciaires ont généralement respecté un périmètre alvéolé marqué par une « sur-individualisation » des procédures qui ont certes permis d’établir (ou non) des responsabilités personnelles, sans véritablement restituer, du moins dans les prétoires, la mécanique génocidaire collective. Certes, c’est l’action des hommes qui doit être prioritairement jugée, mais à trop compartimenter les imputabilités, l’événement criminel apparaît en arrière-plan.

Sans doute conviendrait-il, à l’instar des innovations allemandes dans le contexte de la crise humanitaire syrienne, d’imaginer les leviers juridictionnels qui permettent d’ouvrir en France des enquêtes «structurelles» afin de juger ensuite un événement au travers des faits commis  par les hommes. À n’en pas douter, en privilégiant le fait (le crime), et non exclusivement l’auteur, les enquêtes pourraient trouver un écho inédit lorsqu’il sera véritablement question, par exemple, de judiciariser la tragédie ukrainienne.

LES DÉFIANCES

Le travail d’enquête du procureur de la République et du magistrat instructeur est donc en l’état substantiellement bordé par l’impossibilité de passer outre une saisine fixée par un lien de rattachement à l’hexagone de l’auteur présumé. Cette compétence universelle «relative» produit une forme d’inversion de la logique d’enquête avec un basculement de la saisine in rem qui oblige pourtant le juge à mettre en relief les co actions – vers une saisine exclusive, adossée à l’imputabilité d’une seule personne, à contre-culture du large spectre d’initiative du droit commun.

Cette configuration procédurale – qui positionne le juge dans une forme de tunnel d’enquête univoque, sans que ne lui soit accordée la faculté de judiciariser par exemple la chaîne hiérarchique susceptible d’avoir planifié les exactions – est par ailleurs adossée à deux autres singularités relativement handicapantes qui rendent l’accès au juge français assez incertain : la « règle » dite de la double incrimination et le monopole des poursuites du ministère public.

L’accès à une réponse judiciaire effective est tempéré par la règle dite de double incrimination, selon laquelle, pour que le juge français admette sa propre compétence, il doit au préalable s’assurer que la législation du pays concerné par le crime sur lequel il enquête intègre les violations au droit humanitaire. Or peu de régimes autoritaires ont expressément envisagé des qualifications pénales visant à protéger les plus graves atteintes aux droits humains. Ce point a connu de récents développements conclus par l’arrêt précité de la formation plénière de la Cour de cassation du 12 mai 2023 qui a considéré que de simples correspondances avec des infractions de droit commun telles que le meurtre ou le viol devaient suffire à créer cette équivalence¹⁰.

L’accès au juge en cette matière est également limité par le principe du monopole des poursuites du ministère public. Or la quasi-totalité des départs d’enquête ont pour origine un signalement ou une plainte déposée par les associations spécialisées dans la défense des droits humains, qui interviennent soit en support de plaintes individuelles, soit dans un rôle de vigie du droit international humanitaire conforme à leur objet social. Ces signalements opérés par les ONG constituent aujourd’hui la source de l’action publique et le fondement des investigations à venir. Il est proprement incompréhensible, sauf à fantasmer l’instrumentalisation du juge, que ces organisations non gouvernementales ne soient autorisées – alors qu’il est question des crimes les plus emblématiques du Code pénal – à déposer plainte avec constitution de partie civile devant un magistrat instructeur et enclencher ainsi l’action publique. Le mécanisme du filtre des plaintes insuffisamment articulées ou fantaisistes remplit chaque jour son office en droit commun, en matière de terrorisme ou dans le contentieux des actes de tortures, traitements inhumains et dégradants, sur lequel le pôle CCH est déjà compétent.

À ce jour, concernant les crimes contre l’humanité, il semblerait donc que le ministère public, en dépit de son lien hiérarchique, apparaisse comme l’unique institution judiciaire apte à filtrer la pertinence des plaintes portant sur les crimes internationaux, lesquels sont pourtant nécessairement instruits par des juges. Il est ainsi déterminant que la recevabilité d’une plainte soit rapidement accessible à l’appréciation d’un juge.

LES PRÉDATIONS

Même si, avec l’absorption du pôle par le PNAT, l’on peut regretter une appellation exclusivement centrée sur la lutte « contre la terreur », sans référence dans le titre aux « crimes contre l’humanité », il pouvait apparaître judicieux de regrouper au sein d’une même unité de poursuite la lutte contre les crimes transnationaux.

Ce champ de compétence élargi de ce nouveau ministère public spécialisé est néanmoins susceptible de se heurter dans le temps à une difficulté ontologique liée au positionnement dans le Code pénal de ces deux grands groupes de qualifications.

Les crimes contre l’humanité figurent en première position du Livre II consacré aux « crimes et délits contre les personnes », tandis que le terrorisme est positionné au cœur du Livre IV consacré aux « crimes et délits contre la nation, l’État et la paix publique ». Dans ce dernier cas, la dynamique des poursuites, c’est-à-dire la politique pénale, répond – par définition – à des exigences directement liées à la défense des intérêts  de l’État (ou de la Nation, ou de la paix publique), dans une forme de verticalité unanime face à la terreur.

L’intervention judiciaire au titre de la compétence universelle – même relative et encore soumise à plusieurs « verrous » – doit pouvoir trouver un épanouissement procédural et une autonomie d’action propres, ne serait-ce que pour garantir une pleine lisibilité vis-à-vis des acteurs étrangers ou des institutions internationales qui ont généralement fait le choix de structures de poursuites assez étanches entre la répression du terrorisme et la lutte contre les crimes internationaux. C’est par exemple le cas du « Mécanisme International, Impartial et Indépendant » (M3I), créé en décembre 2016 par une résolution de l’assemblée générale des Nations unies pour aider à l’enquête et à la poursuite des personnes responsables des atteintes les plus graves au droit international en République arabe syrienne depuis mars 2011.

La convention de coopération signée à Genève le 29 juin 2021¹¹ exclut par ses articles 1 et 2 la possibilité de communication mutuelle de toute information hors le champ du droit humanitaire. Il est ainsi prévu d’échanger « des informations, des documents ou des objets attestant de la commission à partir de mars 2011 sur le territoire de la République arabe syrienne de crimes de génocide, de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre ou de toute autre violation grave du droit international humanitaire ou du droit international des droits de l’Homme qui serait incriminé par le droit français, ou permettant d’en identifier les personnes responsables »¹². On comprend que cette communication ne concerne nullement les crimes et délits terroristes, précisément parce qu’ils constituent des atteintes à la puissance publique et embrassent, de ce fait, des questions de souveraineté insuffisamment compatibles avec la protection désintéressée des droits humains.

En France, la procédure anti-terroriste est hautement plus dérogatoire au droit commun que la procédure qui gouverne la poursuite, l’instruction et le jugement des crimes contre l’humanité. Elle vise à préserver la paix publique (ou l’État ou la nation) de la brutalité de groupes nihilistes. Il est à redouter que – pour préserver ce droit dérogatoire, en particulier au cours de la phase de jugement – le traitement des crimes contre l’humanité ne devienne l’accessoire du contre-terrorisme judiciaire, en contrariété avec les ambitions originelles de cette récente législation qui vise pourtant à réprimer les plus anciens crimes de l’histoire. Dans l’exemple de la crise syrienne – et dans l’hypothèse où des jihadistes français devaient être identifiés comme responsables de crimes contre l’humanité (transfert de populations, réduction en esclavage, etc.) – y aura-t-il lieu de mettre en œuvre les règles de procédure applicables aux crimes de terreur, ou bien conviendra-t-il, en meilleure cohérence, de respecter la « hiérarchie » des crimes posée par le Code pénal ? Les cas de double incrimination devront-ils être jugés par des jurés citoyens ou par des cours d’assises spécialement composées ?

Le « Réseau européen des points de contact concernant les personnes responsables de génocide, de crimes contre l’humanité et de crime de guerre » adopté en 2002 par la décision du Conseil de l’Union européenne 2002/494/JAI a publié en novembre 2014 un recueil définissant la stratégie à mettre en œuvre afin d’améliorer la poursuite et le jugement des grands crimes internationaux¹³. Ce document invite les États membres à s’assurer que « leurs législations respectives prévoient une définition des grands crimes internationaux conformes aux normes internationales et l’exercice d’une compétence extraterritoriale, et notamment universelle, concernant ces crimes ».

Le pôle « crimes contre l’humanité, crimes et délits de guerre » du Tribunal de Paris enquête avec opiniâtreté depuis sa création sur les qualifications les plus pesantes de notre dispositif législatif, hors le champ de compétence de la Cour pénale internationale. Pour tenir ce défi à l’impunité, il a tissé sans relâche des liens de coopération bilatéraux et multilatéraux déterminants avec les acteurs judiciaires étrangers et les organismes internationaux spécialisés. Il a expérimenté, en France, des co-saisines opérationnelles fructueuses avec d’autres pôles spécialisés, dont le pôle anti-terroriste. La multiplication des crimes internationaux oblige aujourd’hui à penser la dissuasion tandis que les critères de rattachement territoriaux, abscons et/ou fluctuants, alimentent la jurisprudence sans véritablement servir l’universalité de la lutte contre l’impunité.

Dans une allégorie sur les impasses de l’Histoire¹⁴, le cinéaste grec Theo Angelopoulos interroge les lignes virtuelles de la géographie et prétend que toutes les frontières s’enjambent, même les plus étanches.

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1. Articles 628-1 à 628-10 du Code de procédure pénale.
2. Loi n° 64-1326 du 26 décembre 1964 – article unique : « les crimes contre l’humanité, tels qu’ils sont définis par la résolution des Nations Unies du 13 février 1946, prenant acte de la définition des crimes contre l’humanité, tel qu’elle figure dans la charte du tribunal international du 8 août 1945, sont imprescriptibles par leur nature. La présente loi sera exécutée comme loi de l’État ».
3. Loi n° 2019-22 du 23 mars 2019, articles L217-1 et suivants du Code de l’organisation judiciaire.
4. Définis par la loi du 9 août 2010 – articles 212-1 et suivants du Code pénal.
5. Définis au Livre IVbis du Code pénal – articles 461-1 et suivants.
6. Article 222-12 et suivants du Code pénal.
7. Article 689-11 du Code de procédure pénale.
8. Pourvois n° 22-80.057 et n° 22-82.468.
9. Lois de transposition de 1995 et 1996 des résolutions du conseil de sécurité des Nations Unies. Ayant notamment institué les Tribunaux
   Pénaux Internationaux pour le Rwanda et pour l’ex-Yougoslavie – TPIR et TPIY.
10. Depuis la rédaction de cet article et postérieurement à sa publication, la loi du 20 novembre 2023 a supprimé l'exigence de double incrimination et précisé la notion de "résidence habituelle" (ndlr)
11. Décret n° 2022-1443 du 18 novembre 2022 portant publication de la convention de coopération judiciaire internationale entre le Gouvernement de la République française et l’Organisation des Nations unies, représentée par le Mécanisme international, impartial et indépendant pour la Syrie, signée à Genève le 29 juin 2021.
12. Loi n° 2022-1054 du 29 juillet 2022 autorisant l’approbation de la convention de coopération judiciaire entre le Gouvernement de la
    République française et l’Organisation des Nations unies, représentée par le Mécanisme international, impartial et indépendant pour la Syrie.
13. Stratégie du Réseau génocide de l’UE pour lutter contre l’impunité du crime de génocide, des crimes contre l’humanité et des crimes de
    guerre : https://op.europa.eu/fr/publication-detail/-/publication/2b3c-1ce7-ac99-4d41-825a-1f92cfc5445c/language-fr.
14. Theo Angelopoulos, Le pas suspendu de la cigogne, 1991.