L'État peut déjà prolonger l'accueil d'un jeune majeur

Le Plan de lutte contre la pauvreté devait être rendu public en juillet. Puis il a été reporté, pour cause de Coupe du monde. Pour atténuer cette mauvaise nouvelle, des députés LREM proposent une loi pour favoriser l'accueil des jeunes majeurs, ayant relevé de l'Aide sociale à l'enfance. Accueil qui serait à la charge de l'État, alors qu'un texte le prévoit depuis... 1975.

C'est Agnès Buzyn qui a annoncé que le report du Plan de lutte contre la pauvreté était dû à la Coupe du monde. Elle a aussitôt été désavouée par l'Élysée. En effet, Emmanuel Macron aurait fait une grosse colère et aurait demandé que l'on dise que le report était dû à un plan non bouclé. Comme si la ministre des Solidarités et de la Santé n'était pas la mieux placée pour savoir si le Plan était publiable ou pas en juillet.

Compte Twitter de Brigitte Bourguignon Compte Twitter de Brigitte Bourguignon

Brigitte Bourguignon, députée LREM, présidente de la commission des affaires sociales à l'Assemblée Nationale, présidente également du Haut Conseil du Travail Social, a dit son trouble face au fait que l'annonce des mesures envisagées par le gouvernement pour lutter contre la pauvreté soit ainsi différée (même si elle a ensuite tenté de justifier ce recul). Pour contrer l'impact négatif d'une telle décision, elle a présenté une proposition de loi (signée par 140 députés LREM) visant à renforcer l’accompagnement des jeunes majeurs vulnérables vers l’autonomie, permettant ainsi aux jeunes ayant été accueillis par l'Aide sociale à l'enfance (ASE), de continuer à être pris en charge au-delà de 18 ans. Cette proposition a été adoptée par la commission des affaires sociales le 11 juillet.

En effet, avec la crise des budgets sociaux départementaux, nombreux Conseils Départementaux cessent de prendre en charge les jeunes au-delà de 18 ans, à la façon d'un couperet, ou, au mieux, pendant encore seulement six mois (1 % seulement dépasse une durée d'un an). Alors que pour beaucoup de ces jeunes la nécessité d'être hébergés, soutenus dans leur parcours, de formation ou de travail, est évidente. Largués à 18 ans, alors qu'en moyenne les jeunes de notre pays quittent le domicile familial à un peu plus de 23 ans.  Ces pratiques sont d'autant plus contestables que les textes, suite à la loi du 5 juillet 1974 fixant la majorité civile à 18 ans, permettent cette prise en charge jusqu'à 21 ans, avec l'accord du jeune concerné.

Mme Bourguignon propose que ce suivi ne soit pas facultatif mais obligatoire pour les Départements, jusqu'à la fin de la scolarité au lycée ou du cycle universitaire engagé, lorsque ces jeunes "sont en situation de rupture familiale ou ne bénéficient pas d'un soutien matériel et moral de la famille, et qu'ils ne disposent ni de ressources financières, ni d'un logement ou d'un hébergement sécurisant". Ainsi l'accompagnement irait jusqu'à 21 ans, et même 25 ans pour les Départements volontaires. Le texte précise que ces dépenses seraient prises en charge par l'État.

Dessin extrait du rapport du Conseil économique, social et environnemental de juin 2018 Dessin extrait du rapport du Conseil économique, social et environnemental de juin 2018

Précisions historiques et techniques :

Lorsque, sous Giscard d'Estaing, a été adoptée la loi sur la majorité civile, ramenée de 21 à 18 ans, s'est posée la question des jeunes majeurs qui seraient totalement isolés après 18 ans, après avoir été longtemps pris en charge par l'ASE, et ne pouvant pas compter sur leur famille. C'est ainsi qu'un décret du 18 février 1975 (toujours en vigueur) stipule, dans son article 1, que le juge des enfants peut prendre une mesure de protection en faveur d'un jeune jusqu'à ses 21 ans, s'il éprouve "de graves difficultés d'insertion sociale", à sa demande ou avec son accord. Si le jeune ne peut prendre en charge lui-même la dépense (!), c'est l'État qui paye (le ministère de la Justice, article 3 du décret). Dans la foulée (c'est une manière de parler, car tout cela a été bien long à sortir), un décret du 2 décembre 1975 instituait une mesure de placement ou d'action éducative pour les jeunes majeurs éprouvant "de graves difficultés d'insertion sociale faute de ressources ou d'un  soutien familial suffisant". Ce dernier décret a été intégré depuis à d'autres textes. Sa formulation est presque identique à la précédente, mais là, la dépense est à la charge du Département. Ainsi, dans le premier cas, c'est une mesure judiciaire, dans le second une mesure administrative.

Lors des lois de décentralisation (1983-1986), la question a été posée de savoir qui de l'État ou des Départements assureraient la protection de l'enfance : il a été retenu que ce serait les Départements, pour l'exercice des mesures (placements, action éducative à domicile) mais aussi pour la prise en charge financière de ces mesures, y compris lorsqu'il s'agit d'une décision du juge des enfants (JE), dans le cadre de ce que l'on appelle une mesure d'assistance éducative (1). Depuis, cette clause désespère certains présidents de conseils départementaux, bien marris qu'une dépense qu'ils ne peuvent contrôler puissent leur être imposée. Mais pour les jeunes majeurs (18-21 ans), si c'est le juge qui en décide, la mesure est exceptionnellement à la charge de l'État.

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Sauf que dans les années 90, le ministère de la Justice, par souci d'économies, a publié des circulaires incitant les service de la Protection Judiciaire de la Jeunesse (PJJ) à se concentrer sur la délinquance et non plus sur l'assistance éducative. Parallèlement, les juges des enfants ont été invités à ne plus prendre des décisions en faveur de jeunes majeurs, pour éviter des dépenses à l'État. Comme les jeunes pouvaient librement faire la demande aux services éducatifs et sociaux du Département, une mesure d'accompagnement (dite administrative) pouvait être instaurée, à la charge de la collectivité territoriale, même si le jeune en question n'avait fait l'objet que de décisions du juge jusqu'à ses 18 ans. Et tout cela dans une indifférence générale. Considérant sans doute que c'était une question marginale, à une époque où ils avaient encore des moyens, les Départements n'ont pas vraiment protesté.

Longtemps, plus des 2/3 des mesures de protection de l'enfance, auprès des mineurs, relevait de l'administration départementale. Mais, pour diverses raisons qui nécessiteraient un long développement, le nombre de mesures de placement sur décision du JE a considérablement augmenté, tandis que celui des mesures à l'amiable (avec l'accord des parents et donc décidées par le Président du Conseil Départemental, PCD), ont diminué. Fin 2016, sur 299 600 mesures de protection de l'enfance, soit 2,4 % des mineur(e)s du pays (dont 169 000 placements) : 70 % des actions de milieu ouvert et 89 % des placements relevaient de la Justice. Ce qui aurait dû renforcer les prises de décision du JE au-delà de 18 ans, en faveur de jeunes qui avaient fait auparavant l'objet de protection à son initiative. Sauf qu'il est considéré (souvent à tort) que le seul problème du jeune sans famille est financier, et donc cela ne relève plus d'une décision judiciaire. De leur côté, les Départements moins libres de pouvoir économiser sur leur engagement auprès des mineurs, ont décrété que finalement ces jeunes, étant majeurs, n'avaient pas à leur coûter, sauf cas extrêmes. Il s'agit bien là d'un recul de l'action sociale que personne n'a sanctionné.

Les mesures pour jeunes majeurs étaient en 2014 au nombre de 18 328 (placements) et 3115 (suivi éducatif et social en milieu ouvert), à l'initiative du PCD, ce qui est très peu. Mais celles prises par le JE, et donc avec prise en charge du ministère de la Justice, étaient quasiment nulles : respectivement, au nombre de 10 et de 31!

Plusieurs médias et sites se sont fait l'écho ces jours-ci de l'initiative de la présidente de la commission des affaires sociales, mais étrangement ils n'ont pas évoqué cette possibilité ancienne pour les juges d'assurer une protection automatique. Aux frais de l'État. Dans leurs articles sur le sujet, ni Le Monde du 11 juillet, ni Marianne du 13 juillet (web), ni le site de la Caisse des dépôts, ni celui de La Gazette des communes n'en parlent. Pas plus d'ailleurs que la proposition de loi elle-même dans son exposé des motifs. Black-out.

La proposition de Brigitte Bourguignon est intéressante. D'autant plus qu'elle va au-delà de 21 ans. Je glisse là que, dans le passé, j'ai connu quelques rares mesures d'aide jusqu'à 23 ou 24 ans, grâce à la "complicité" d'un chef de l'ASE conscient qu'on ne pouvait pas abandonné un jeune dont l'histoire familiale et le parcours universitaire n'autorisaient pas un tel abandon, même si les textes ne nous permettaient pas de continuer à l'aider (donc en toute l'illégalité).

Cependant, il est à craindre que le gouvernement ne soit pas prêt à prendre une telle mesure qui lui coûterait 500 millions par an. Il préfère renvoyer sur la Garantie Jeunes (généralisée depuis le 1er janvier 2017, qui devrait concerner 100 000 jeunes en 2018). Selon Le Journal du Dimanche et Europe 1, Richard Ferrand le président du groupe LREM à l'Assemblée, et Agnès Buzyn, ne souhaitent pas que cette proposition aboutisse, alors même que les socialistes et la France insoumise sont prêts à la soutenir. Il n'est pas exclu que l'objectif de la proposition Bourguignon soit de forcer la main des Départements, pour leur rappeler leurs obligations, quitte à ce que l'intervention de l'État reste marginale. A moins que le Président de la République se dise que c'est un bon moyen de montrer, au moins sur ce sujet, qu'il a le souci de veiller à améliorer les "chances" en vue d'une "égalité de destin" !

Il y aurait pourtant une autre solution, celle de la simplification : généraliser la prise en charge financière, par les Départements, de ces accompagnements pour jeunes majeurs décidés par le juge, ne serait-ce que pour éviter des ruptures de suivis. Comme il faut s'attendre à un tollé venant de ces collectivités qui considèrent qu'elles sont déjà suffisamment pressurées par l'État, cela nécessiterait que l'État augmente les dotations, ce qui correspondrait à la proposition de loi. Mais avec des engagements de révision des montants sur la durée, tenant compte ainsi d'une éventuelle montée en charge.

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(1) Au civil, article 375 du Code civil. Les mesures au pénal, donc en cas de délinquance (ordonnance du 2 février 1945), ne relèvent en aucune façon des Départements mais seulement de l'État.

. Les décrets de 1975 concernent également les mineurs émancipés.

. Le Conseil économique, social et environnemental a publié un avis sur la précarité et l'inégalité des aides et des accompagnements des jeunes majeurs vulnérables : Prévenir les ruptures dans les parcours en protection de l’enfance, juin 2018, 98 pages. Ce rapport, dont s'inspire la proposition de loi dans sa partie "jeunes majeurs", fait à peine allusion au fait que les JE peuvent depuis 1975 prendre une mesure de soutien qui s'impose à l'État. Il propose que les accompagnements après 18 ans soient pris en charge par contractualisation entre les Départements et l'État (État : insertion ; Département : logement et ressources).

. l'Association nationale des assistants sociaux (ANAS) demande que cet accompagnement perdure jusqu'au premier emploi stable. Voir le blog de Didier Dubasque Écrire pour et sur le travail social, qui liste des articles parus sur le sujet dans la presse ces jours-ci.

. ASE : première victoire en faveur de l’accompagnement des jeunes majeurs, La Gazette des communes, 13 juillet.

. Entre 1/4 et 1/3 des SDF seraient d'anciens enfants placés. C'est beaucoup. Certains commentateurs rapides ne se privent pas de mettre en cause l'action de l'Aide sociale à l'enfance, jusqu'à prétendre qu'un tiers des enfants de l'ASE deviendraient SDF (ce qui n'est pas la même chose, et donc faux). Il est certain que le parcours familial de certains enfants de l'ASE ne les arment pas pour dérouler des vies à peu près équilibrées. Parfois aussi, malheureusement, leur placement en famille d'accueil ou en établissement a été en échec. Mais plus grave encore, sans doute, est de leur dire à 18 ans : "débrouille-toi".

 . Si cette proposition de loi était mise en œuvre, elle aurait un impact sur les mineurs non accompagnés. Bien sûr, on a vu que les Départements ont cherché à contourner les règles générales de protection des mineurs, face à l'afflux de jeunes étrangers. Mais il est peu probable que la loi instaure une telle discrimination : donc des mineurs non accompagnés, reconnus comme tels, devraient bénéficier d'un accompagnement après leur majorité. En même temps, il faut s'attendre à tout, puisque le gouvernement voudrait faire adopter un amendement permettant le fichage de ces mineurs non accompagnés (avec empreintes et photographies), "créant un véritable fichier des enfants" selon 7 organisations qui s'insurgent contre un tel dispositif. Voir le communiqué publié ce 17 juillet par la Cimade, l'Unicef, le Syndicat des avocats de France, Médecins Sans Frontières, le Secours Catholique, Médecins du Monde, le GISTI : La protection doit passer avant la suspicion.

Billet n° 410

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