MDPH 56 : le rapport de la chambre régionale des comptes et la réponse du CD

Le rapport de la chambre régionale des comptes de Bretagne sur la MDPH du Morbihan (MDA 56) a fait l'objet d'une vive réponse du président du Conseil Départemental. Présentation et commentaires.

Après le rapport sur la MDPH d'Ille-et-Vilaine (35), la Chambre Régionale des Comptes de Bretagne publie les rapports concernant les MDPH 22 et "MDA/MDPH"56. Il ne reste plus qu'à attendre celui de la MDPH 29 pour novembre. Ces rapports ont été adoptés définitivement le 14 mai, mais leur publication s'échelonne en fonction de la date de présentation à l'instance exécutive des MDPH, à savoir la COMEX (commission exécutive).

Je vais commenter aujourd'hui le rapport sur la MDPH 56, mais aussi la réponse du président du Conseil Départemental, en tant que président de la COMEX, François Goulard, en date du 11 juillet 2019.

La presse locale n'a pas été tendre en titrant Des « irrégularités » pointées à la Maison de l’autonomie (Ouest-France 30/09/2019), La Maison de l’autonomie du Morbihan épinglée par la Chambre régionale des comptes (Le Télégramme 30/09/2019).

Pas tendre ? C'est l'apparence. En matière d'irrégularités, non précisées dans les articles, la question est de savoir s'il s'agit d'irrégularités formelles ou d'irrégularités ayant eu des conséquences sur les droits des usagers.

Il y a effectivement 21 recommandations, ce qui est supérieur aux rapports des autres départements bretons. Le Conseil Départemental semble avoir voulu fortement intégrer la MDPH à ses services, mais ne pas avoir été capable de la manager. Ainsi, le directeur et la directrice-adjointe ne sont pas mis à disposition à plein temps.

Une appellation de MDA usurpée

Relativement anecdotique est ce que relève la Chambre, à savoir que l'article 149-4 du CASF définit ce qui est une Maison Départementale de l'Autonomie, dénomination revendiquée dans le Morbihan : "La MDA 56 ne répond pas à ces prescriptions et demeure une MDPH classique" (p.12) à savoir qu'elle ne s'occupe que des personnes handicapées, et pas des personnes âgées. Il y a eu une mode dans les conseils départementaux visant à cette fusion. Cela faisait moderne, mais n'a rien à voir avec une adaptation aux spécificités des personnes handicapées. Le Conseil départemental du Morbihan s'est contenté de mettre une jolie étiquette.

Des dossiers "peu sécurisés"

C'est le moins qu'on puisse dire. La Chambre remarque page 33 :

  • "La MDPH ne dispose pas d’une gestion électronique des documents (GED). Les dossiers y sont gérés sous forme papier.
    La chambre a pu constater sur place que l’accès aux dossiers en cours d’instruction stockés dans la classothèque [... ] se faisait sans contrôle, y compris en venant de l’extérieur des locaux. En effet, une porte donnant directement accès à une cage d’escalier et à l’ensemble des bureaux reste ouverte durant les horaires de travail.
    En outre, la circulation permanente de centaines de dossiers papier entre les services présente un risque important de non-respect de la confidentialité et de perte ou d’altération de leur contenu.
    Dans sa réponse le président de la COMEX précise que l’ensemble des accès aux bâtiment a été sécurisé, par badges individuels, fin 2018."

Des délais de traitement affichés fantaisistes

La Chambre remarque d'abord  (pp.23-24) : "L’analyse des dossiers 2017 montre que la MDPH ne dispose pas toujours des informations nécessaires pour calculer le délai de traitement. Plusieurs milliers d’entre eux ne disposent pas de date de recevabilité ou comportent des dates peu fiables. Un retraitement par rapport à la date de réception des dossiers conduit, sur 2017, à un délai moyen de l’ordre de 4 mois (soit le seuil de déclenchement d’une décision tacite de rejet), au lieu des 3,5 annoncés initialement. (...) En 2017, la CNSA indiquait qu’au niveau national, le volume des dossiers en stock 9 représentait en moyenne 21 % des demandes à traiter dans les MDPH, soit plus de deux mois d’activité.
Le volume du stock de la MDPH 56 en 2017 semble bien moindre, puisqu’il correspond à 1 % de la totalité des demandes déposées, si l’on se réfère aux données transmises à la CNSA, soit environ quatre jours d’activité"

On peut se demander comment il peut y avoir un délai de 4 mois, avec un stock de 4 jours d'activité. Que se passe-t-il à la MDA 56 ? Les dossiers attendent au chaud de passer en commission ? La MDA donne un délai de plusieurs mois aux usagers pour commenter le projet de plan personnalisé de compensation ? Sûrement pas - on le verra plus loin.

Le pot aux roses est dévoilé p.25 : "Au surplus, le directeur a précisé que le stock au 1er janvier 2017 communiqué à la CNSA correspond en réalité au nombre de demandes reçues en 2016, non encore « décisionnées » en mai 2018 au moment de la confection du document pour la CNSA, et pas à celui au 1er janvier 2017, ce qui explique la faiblesse des valeurs affichées par la MDPH 56.
Une requête sur l’outil métier réalisée le 3 octobre 2018 à la demande de la chambre permet de relever un stock de 10 018 demandes, représentant environ deux mois d’activité."

La Chambre note page 24 : "Enfin, comme dans toutes les MDPH, le délai moyen de traitement est rallongé par l’attente de pièces obligatoires ou de résultats médicaux, parfois longs à obtenir, et émanant de tiers. A titre d’exemple, l’obtention d’un rendez-vous avec un psychiatre nécessite un délai de sept à huit mois, qui vient se cumuler avec celui nécessaire à l’évaluation réalisée au sein de la MDPH." Cette phrase se situe dans d'autres rapports, et je la trouve bien mystérieuse. Un dossier est recevable quand les pièces obligatoires sont fournies. Mais, dans la pratique, sans que cela figure sur les sites internet des MDPH, chacune multiplie les demandes de pièces complémentaires qui vont rallonger les délais.

Ainsi, dans cette MDPH, j'ai vu une durée de 26 mois pour décider d'accorder la RQTH (reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé) à une personne autiste, qui avait d'ailleurs déjà travaillé, et qui a du faire deux stages pour obtenir cette reconnaissance, qui est de droit quand il y a un handicap. Je ne sais plus s'il a du attendre un délai de 7 à 8 mois pour un rendez-vous chez le psychiatre, mais en tout cas, c'était un rendez-vous parfaitement inutile, après un diagnostic de syndrome d'Asperger au CRA.

Autre pratique relevée p.35, sans doute périmée : "le nouveau formulaire normalisé de demande n’est pas pris en compte : lorsque la MDPH 56 reçoit une demande rédigée selon le nouveau formulaire, en cours de déploiement depuis septembre 2017 et qui devrait être obligatoire à compter de mai 2019, elle demande à l’usager de la reformuler sur l’ancien formulaire, sous forme papier." Le nouvel imprimé, s'il est plus long, a l'avantage de donner plus d'informations à la MDPH, et de pouvoir déclencher l'attribution de nouveaux droits (+ 36% dans les expérimentations). On marche sur la tête ...

Le mépris des droits des usagers : pas de projet de plan personnalisé de compensation

Point noir de beaucoup de MDPH, la Chambre note p.36 : "L’article R. 241-30 du CASF prévoit que la personne handicapée ou, le cas échéant, son représentant légal, est informée au moins deux semaines à l'avance de la date et du lieu de la séance au cours de laquelle la CDAPH se prononcera sur sa demande, ainsi que de la possibilité de se faire assister ou de se faire représenter par la personne de son choix.
La MDPH 56 indique qu’aucun courrier n’est envoyé spécifiquement sur ces points. Des courriers d’information sont seulement adressés pour les dossiers les plus complexes ou lorsque le demandeur a fait savoir, lors de l’instruction de sa demande, qu’il souhaitait une audition devant la CDAPH.
Ainsi, les usagers ne sont pas, d’une manière générale, avisés de leur droit à être reçus en audition.
La chambre observe que certaines MDPH rendent accessible pour les demandeurs, via leur site internet, une information sur l’avancement de leur dossier. Un tel dispositif n’est pas encore mis en oeuvre par la MDPH 56."

C'est un point fort de la MDPH 35, qui n'avait pourtant pas été noté dans le rapport de la Chambre à son sujet.

Un contentieux critique

Page 21 : "Selon les données transmises à la CNSA (cf. annexe 3), le taux de recours est faible au regard du nombre de demandes prises en charge (1,8 %, soit 839 / 47 271 en 2016, pour la plupart gracieux). Il est inférieur à la moyenne nationale (2 %).
Néanmoins, le taux de décisions de la MDPH 56 infirmées par les tribunaux sur la période 2014-2016 demeure important (38 % en moyenne des recours contentieux)."

Je ne trouve pas très intéressant de se focaliser sur le taux de recours, dans la mesure où il n'est pas ventilé en fonction du type de demandes : cela n'a pas le même sens de contester un refus de carte station debout pénible ou de RQTH - que d'AAH ou d'AVS (auxiliaire de vie scolaire).

Pour assurer que les droits soient accordés à juste titre, je m'intéresse à toute la chaîne, qui commence par le projet de plan personnalisé de compensation. C'est ce qui permet à l'usager de faire connaître ses observations avant la séance de la commission - la CDAPH - qui devra décider sur la base des propositions de l'équipe pluridisciplinaire. Mais on voit dans le rapport que la CDAPH est rarement saisie ! Cela passe aussi sur la façon dont sont traités les recours gracieux, appelés aujourd'hui RAPO (recours administratif préalable obligatoire), sur l'audition facilitée des usagers à la séance de la CDAPH qui examine leur demande. 

Je pense aussi qu'il est indispensable que la CDAPH plénière ait connaissance des décisions des tribunaux et de leurs motifs, qui peuvent avoir de l'influence sur l'examen d'autres demandes.

Je trouve assez culottée la remarque suivante : "Lors de la réunion de la COMEX du 23 mai 2018, le directeur a précisé que la diminution du taux d'accord « n'est pas liée à une sévérité accentuée mais plutôt à une augmentation des demandes parfois fantaisistes (…) ». Il y a un indicateur de demandes fantaisistes ? Cela me fait penser à une ancienne remarque suivant laquelle le CRA trouvait une personne autiste chaque fois qu'il soulevait un caillou (sic).

Le fonctionnement irrégulier de la CDAPH

De nombreuses remarques sont faites sur l'irrégularité des décisions de la CDAPH, après avoir rappelé p.27 :

  • "Le CASF (article L. 241-5) prévoit que la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) constitue la seule instance de décision sur l’ensemble des demandes présentées par ou pour les personnes handicapées.
    La CDAPH prend des décisions relatives à l’orientation de la personne handicapée et à son insertion scolaire, professionnelle et sociale ; à la désignation des établissements et services d’accueil correspondant aux besoins de la personne handicapée ; à l’appréciation du taux d’incapacité et à l’attribution de certains droits ou prestations.
    Cet article prévoit que la CDAPH11 peut se réunir selon trois types de formations : en plénière, en section (locales ou spécialisées) ou en restreinte. La commission plénière est toujours décisionnaire. Les deux autres (section et restreinte) peuvent être instituées et être également décisionnaires. Le règlement intérieur de la CDAPH fixe alors leurs modalités de fonctionnement."

La Chambre remarque que le fonctionnement de la CDAPH 56 ne correspond pas au règlement intérieur :

  • "Dans la réalité, et depuis juillet 2015, la CDAPH dispose de trois et non deux sections spécialisées :
    - une section enfance ;
    - une section adulte (hors PCH) qui intègre les orientations professionnelles ;
    - une section « prestation de compensation du handicap- orientations médico-sociales » (PCH-OMS).
    Selon le règlement intérieur, la CDAPH plénière est la seule formation décisionnaire."

Il a fallu l'intervention de la Chambre régionale pour que le directeur de la MDPH ne participe plus avec voix délibérative aux séances de la CDAPH.

Page 31 : "Il n’y a pas, en séance, de validation formelle, même groupée, des listes de propositions des équipes pluridisciplinaires (censées être vues au préalable en commission restreinte) et des formations spécialisées, alors que l’article L. 241-5 du CASF prévoit que « les décisions de la commission sont prises après vote des membres (…) ».
Si les notifications des décisions sont envoyées à l’issue des réunions de la CDAPH plénière, les listes de décisions ne sont pas signées en séance. Il s’avère qu’elles sont en fait signées par le président de la CDAPH plusieurs mois après, à titre de régularisation18.
En conséquence, la chambre constate que l’ensemble des décisions de la CDAPH « prises » sous forme de listes sont entachées d’irrégularités, depuis plusieurs années."

L'accumulation impressionnante d'irrégularités formelles ne me semble pas pourtant de nature à porter préjudice aux usagers demandeurs. Il a d'ailleurs été facile à la MDA de purger ces irrégularités en modifiant son règlement intérieur et en procédant à de nouvelles élections - même si elle n'a pas communiqué son nouveau règlement  à la Chambre régionale.

Reste la question du fait que peu de demandes sont réellement étudiées en commission (une vingtaine sur une demi-journée pour la commission plénière, une vingtaine "plusieurs fois par mois" pour les commissions spécialisées).

Le président de la COMEX, au penchant macroniste bien connu, pense résoudre le problème en spéculant ... sur une réforme future des MDPH  !

"Au-delà, j'attire votre attention sur les évolutions réglementaires en cours de débat au niveau national et qui viendront fortement impacter le travail et l'organisation des MDPH. Les travaux menés actuellement au sein du Comité interministériel au handicap (CIH) vont dans le sens d'une clarification de certaines contraintes réglementaires qui pèsent aujourd'hui, sans pertinence réelle, sur les MDPH et que vous mettez en avant dans votre rapport. Je pense notamment aux contraintes de gestion liées [...] au rôle des CDAPH et à l'impossibilité matérielle de valider individuellement les plus de 50 000 demandes traitées annuellement, etc.

Ces réflexions vont dans le bon sens et montrent bien que l'attente de nos concitoyens porte sur un service de qualité, efficace et humain plus que sur le respect de contraintes réglementaire et administratives aujourd'hui dépassées."

C'est confondant cette justification des irrégularités par l'espérance que la loi changera. C'est plus inquiétant de voir poindre la volonté de diminuer le rôle des CDAPH dans les décisions, au lieu de leur donner le moyen de remplir leur rôle. Et alors que le droit de base est violé : la communication du projet de plan personnalisé de compensation, avant la décision de la CDAPH.

Mais pourquoi le président du CD prend-il la mouche ?

Le président du Conseil départemental réagit vivement, en notant par exemple : "En page 36, vous présentez des chiffres comparatifs sur le taux d'attribution des PCH, AVS et AEEH dans le domaine de l'enfance au niveau régional, chiffres qui pourraient laisser penser que la MDA56 octroi, en moyenne, moins de droits que ses voisins. Ces chiffres doivent être interprétés avec prudence et notamment mis en regard de données d'environnement, Ainsi, le tableau 2 en page 14 montre que le nombre d'AVS déployés par l'éducation nationale est inférieur en proportion aux autres départements bretons. Par conséquent, il est logique de constater un nombre moindre de demandes (et donc d'octroi) d'AVS."

Il a bien raison de réagir sur ces points. Et il est vraiment dommage que la presse locale n'ait pas mis l'accent sur ces informations.

En effet, pages 37 et 38 se succèdent trois tableaux de comparaison de l'effet des décisions de la MDA 56 par rapport aux 3 autres départements bretons.

Tableau 8 rapport sur la MDA 56 Tableau 8 rapport sur la MDA 56

Tableau 9 du rapport CRC sur MDA 56 Tableau 9 du rapport CRC sur MDA 56

Tableau 10 rapport CRC sur MDA 56 Tableau 10 rapport CRC sur MDA 56
Le  tableau 10 sur les AVS est complété par le tableau 2, qui n'est pas cependant comparé à la population départementale.
Tableau 10 rapport CRC sur MDA 56 Tableau 10 rapport CRC sur MDA 56


J'ai fait - avec des données imparfaites : enfants de moins de 6 ans - un tableau sur les AVS en Bretagne :

avs-en-fonction-enfants-bzh

S'il y a moins d'AVS dans le Morbihan, c'est qu'il y a moins de demandes. Et s'il y a moins de demandes, c'est qu'elles ne sont pas acceptées, non ? A moins que cela fasse partie des demandes fantaisistes détectées par le directeur à temps partiel de la MDA ...

Cela continuera sur les droit à l'AEEH ou la prestation de compensation du handicap enfant.

Il est certain que la Chambre régionale n'a pas cherché à approfondir les différences entre les 4 MDPH. Le fait d'avoir des systèmes d'information non harmonisés ne facilite pas les comparaisons. Mais les données des organismes payeurs (CAF et MSA) auraient pu être mises à contribution pour l'AEEH.

Il est dommage que la même analyse n'ait pas été faite pour l'attribution de l'AAH et la PCH pour les adultes. A noter qu'il y a dans ces prestations une logique départementale contradictoire : c'est le département qui paye la PCH, alors que c'est l'Etat qui paye l'AAH, dont une partie des demandeurs relèverait autrement du RSA - payé par le département.

En tout état de cause, le conseil départemental ne peut que se réjouir du fait que la presse régionale n'ait pas mis en lumière ses tableaux.

Y a-t-il moins d'enfants handicapés dans le Morbihan ? Le soleil (tout relatif) et la mer ou la campagne limitent-ils les besoins de compensation ? Les parents les fourguent-ils à l'école sans AVS sans prendre la peine de réduire leur temps de travail ? Le secteur sanitaire est-il si efficace et si conforme aux recommandations de bonnes pratiques professionnelles que les parents n'ont pas besoin de dénicher une prise en charge onéreuse en libéral ? La MDA 56 applique-t-elle "le taux temporaire" pour les enfants avec troubles dys ou TDA/H ?

Nous ne pouvons le savoir, et il n'est pas nécessaire de tomber sur le râble des membres de la CDAPH qui ne voient qu'1 ou 2% des demandes.

François Goulard ne va pas se contenter de cette réponse tout à fait discutable : "nous considérons à ce titre que la réussite de la mise en œuvre de la politique publique du handicap confiée à la MDA n'est pas liée à un taux d'octroi de certaines prestations, mais bien à la réponse effective aux besoins de compensation de l'usager. L'absence dans certaines situations de mobilisation des dispositifs réglementaires de type PCH et/ou AEEH traduit l'effort d'inclusion et de mobilisation du droit commun dans cette recherche de compensations

A cet effet, le département finance par exemple de manière volontariste de nombreuses associations pour plus de 700 000 € annuels dans l'objectif que ces structures puissent accompagner les usagers dans leur quotidien et dans la mise en œuvre de leurs besoins de compensation, en complément des orientations et droits ouverts par la MDA. Ces actions, non visibles statistiquement, participent cependant pleinement aux objectifs de compensation du handicap dévolus à la MDA".

Il a raison de dire qu'il ne faut pas se limiter au taux d'octroi de prestations. La mobilisation d'AVS, par exemple, serait importante, mais ne coûte de toute façon pas un centime au conseil départemental. Ce qui coûte au conseil départemental, c'est la prise en charge du transport scolaire pour élèves handicapés. Là où il pourrait faire un effort, c'est dans la prise en charge du transport pour les élèves d'IME qui sont scolarisés dans des établissements scolaires ordinaires (ainsi que des IME dans les collèges).

Mais dans l'ensemble, les conseils départementaux interviennent peu pour les enfants. C'est la sécurité sociale qui finance SESSAD, CMPP, IME ...

Ce n'est pas le cas pour les adultes. Je présume que les 700.000 € concernent des accompagnements pour ceux-ci. Mais j'ai du mal à concevoir quels sont les accompagnements sortant de l'ordinaire entraînant un coup supplémentaire pour le CD... et venant remplacer AEEH, PCH, ou AAH.

Je ne prétends pas apprécier une politique seulement en fonction de son coût. Le CD 56 a développé depuis quelques années une politique d'habitat regroupé, qu'on dénommerait aujourd'hui habitat inclusif. Cela concerne 300 personnes, qui avaient jusqu'à présent des orientations par la MDPH de foyer de vie ou de FAM (foyer d'accueil médicalisé). Cela se fait sans orientation spécifique par la MDPH, mais cela ne veut pas dire qu'il n'y aura pas d’orientation ou de financement par la MDPH ou le département : SAVS, SAMSAH (aux deux tiers), PCH. C'est à porter au crédit du CD 56 d'avoir développé cette politique, mais cela ne veut pas dire que cela lui coûte plus (cela peut lui coûter moins, mais ce n'est pas un problème, si cela est conforme aux désirs des gens). D'où ma réserve sur les 700.000 € invoqués.

Un rapport de la Chambre régionale des comptes sur la MDPH n'est pas suffisant pour apprécier la politique du handicap dans un département, qui dépend des politiques (CD, mairies) et de l'Etat (ARS, DIRECCTE, DRJSCS, Éducation Nationale).

 

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