MDPH 29 : le rapport de la chambre régionale des comptes

Le dernier rapport de la chambre régionale des comptes de Bretagne sur les MDPH : celui du Finistère.

Ouest-France 17/10/2019 Ouest-France 17/10/2019

Le rapport de la chambre régionale des comptes (CRC) sur la MDPH du Finistère a enfin été publié, après celui sur les MDPH 22, 35 et 56. Je l'attendais d'autant plus que je suis membre de la CDAPH depuis 5 ans.

Déceptions :

Sur la base des articles de la presse locale, j'ai vu des réactions sur les réseaux sociaux et reçu des messages qui ne me semblent pas comprendre le sens des remarques de la CRC, à savoir une automatisation des décisions sans que les associations représentant les personnes handicapées n'y mettent leur grain de sel. A partir du moment où la MDPH est critiquée, c'est pain bénit, mais ce n'est pas pour les mêmes raisons et le même objectif.

Je vais me concentrer ici sur ce qui me pose problème, 8 des 9 recommandations de la Chambre étant incontestables, la numéro 4 me semblant par contre ne pas répondre vraiment aux problèmes rencontrés.

La Chambre régionale a présenté d'abord de façon péjorative le poids des associations dans les décisions, puis a présenté de façon inexacte le processus de décision de la CDAPH, au risque de le rendre encore plus opaque en "l'automatisant"

La Chambre propose des mesures qui me semblent illégales, concernant l'anonymisation des dossiers et l'audition des demandeurs. A ce sujet, elle ne fait pas état de l'absence dans de nombreux cas de projet de plan personnalisé de compensation qui devrait ête communiqué avant la réunion de la commission..

Ses remarques concernant les modalités des décisions remettent en cause fondamentalement la loi de 2005, en prétendant transférer les décisions aux financeurs.

De façon étonnante, la Chambre ne s'est pas intéressée à l'outil existant dans le département pour suivre l'application des décisions de la CDAPH.

Hommage du vice à la vertu

Dans les administrations et chez les politiques, il me semble qu'il y a une volonté commune de vouloir limiter l'accroissement des dépenses ... en limitant l'expression des organisations représentatives des personnes handicapées. On dira qu'on veut mettre en valeur l'expression des vraies gens ou des auto-représentants. Voir le rapport sur l'évolution du CNCPH (conseil national consultatif des personnes handicapées), les remarques de la chambre régionale des comptes de Bretagne ou, sans doute, celles futures de la Cour des Comptes sur l'AAH ou le rôle des associations dans la CNSA.

Nous retrouvons par exemple dans ce rapport p.13-14 les mêmes remarques que pour la MDPH 35 :

  • Un domaine où les associations sont très présentes
    Historiquement, c’est le milieu associatif qui a porté les politiques du secteur médicosocial et, dans le secteur du handicap en particulier, la dichotomie santé/médico-social a renforcé le rôle des associations.
    Le rôle que leur a attribué le législateur dans la prise de décisions de la CDAPH en est l’illustration et contribue certainement à la rigidité de cette commission.
  • En se constituant en collectif d’associations, interlocuteur unique des pouvoirs publics, le poids des associations finistériennes s’en est trouvé renforcé.

Dans une CAPH, sur 23 personnes, il y a 21 votants, dont 7 représentants les personnes handicapées. Dans le Finistère, le préfet et la présidente du conseil départemental ont nommé les 28 personnes proposées par le collectif départemental (1 titulaire avec 3 suppléants). Le fait que ces 28 personnes, qui se relayent, se concertent avec les quelques dizaines d'associations du collectif départemental leur donnent une compétence particulière pour peser sur les décisions.

Il ne me semble pas que la Chambre ait particulièrement rencontré les associations ni les personnes handicapées lors de son audit.

La commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (CDAPH) : Un fonctionnement sans plus-value ?

L'analyse faite par la Chambre conduit à cette recommandation n° 4 : "mettre en place, avec un pouvoir de décision, la formation restreinte prévue à l'article R. 241-28 du code de l'action sociale et des familles (CASF), autorisant l'application de la procédure simplifiée sur les propositions relatives aux dossiers les plus simples."

Cette recommandation a été faite pour les 4 MDPH de Bretagne, mais ne me semble pas répondre réellement aux problèmes rencontrés. Pourquoi d'ailleurs les 4 MDPH ont-elles fini par renoncer à cette formation restreinte prévue dès le début par la loi de 2005 (Article R241-28 du CASF) ?

Il est indiqué pages 19-20 :

"Elle ne se réunit qu’en formation plénière « enfants » et « adultes », même si le règlement intérieur prévoit un examen dit de « demandes sur liste ». Toutes les décisions et avis sont donc pris en commission plénière (une vingtaine de réunions annuelles pour environ 60 000 dossiers, soit près de 3 000 décisions par séance).

Ce mode d’organisation explique pour partie les difficultés de fonctionnement de la MDPH finistérienne. La réduction du nombre de séances plénières conduit mécaniquement à une augmentation du délai de réponse ; les ordres du jour, qui sont très lourds (3 000 décisions par séance), ne permettent pas de valider des propositions des équipes pluridisciplinaires en séance."

Je m'inscrit en faux contre ce prétendu constat. Un report de 15 jours des décisions concernant les propositions MDPH ne concerne que quelques dizaines de dossiers par an sur 60.000 au plus.

Jusqu'à 2016, il y avait 3 commissions plénières par mois, et une commission restreinte. Depuis 2016, il y a seulement deux commissions plénières. Mais personne ne peut dire que cela augmente le délai de réponse si ce n'est de quelques jours parfois !

Curieusement, il n’est pas noté que la division par deux du nombre de séances plénières, la suppression des commissions restreintes, n’a pas empêché une augmentation du nombre de décisions en 2016, ni l’augmentation du nombre de personnes reçues en séance !

Évidemment, cela veut dire que le nombre de dossiers présentés de façon détaillée en séance plénière est plus réduit. Mais cela s'est accompagné de la création d'une sous-commission restreinte de 4 personnes qui vérifie plus de dossiers qu'en séance plénière et les transmet, s'ils sont problématiques, à la commission pour décision le jour-même.

Les statistiques sur le nombre de commissions dans chaque département ne sont pas comparables, car il s'agit tantôt de commissions sur une demi-journée, tantôt sur la journée. Dans le Finistère, les commissions plénières se tiennent sur la journée, en général le matin pour les enfants, l'après-midi pour les adultes. Ce qui change dans la pratique, ce sont les représentants de l’État dans la commission, et l'équipe pluridisciplinaire qui présente les dossiers.

Le rétablissement de la formation restreinte ne me semble pas poser problème, mais je ne vois pas comment elle pourrait être une amélioration par rapport à la situation actuelle.

Je suis par contre étonné du commentaire provenant de la MDPH figurant dans le rapport : " La mise en place de formations restreintes, prévue en 2019 dans le cadre du projet d'établissement, pourrait être complétée par des CDAPH délocalisées et/ou spécialisées permettant, sur des sujets précis (RQTH, cartes), de multiplier le nombre de dossiers étudiés." Les formations restreintes résultent d'une décision de la CDAPH, et non d'un projet d'établissement. Les CDAPH délocalisées seraient évidemment très pratiques pour une partie des membres - bénévoles - des CDAPH, mais consommatrices de temps pour les représentants de l'équipe pluridisciplinaire. Sur les RQTH et les cartes ... ben voyons, c'est là-dessus que des commissions délocalisées et/ou spécialisées représenteraient un apport ? Là, je ne peux m'empêcher de m'esclaffer. C'est vraiment se moquer du monde. Mais ce n'est peut-être qu'un propos mal reproduit.

Je ne veux pas dire pour autant que je suis satisfait de la périodicité des commissions, ni de la façon dont les dossiers sont présentés. Sur certains points, la présentation des dossiers découlant du nouveau SIH (système d'information harmonisé) s'est traduite par une amélioration de l'ordre du jour qui nous est présenté, en particulier par l'information sur les mesures en cours (mais pas de celles déjà décidées mais venant en œuvre plus tard ...). Par contre, il nous manque le nombre d'heures d'AVS individuelles, les soins dont le financement est refusé, les modalités du PPS etc ... Tout cela devrait être améliorable.

Anonymisation de l'ordre du jour

L'anonymisation de l'ordre du jour demandée par la Chambre est illégale, selon moi et la CNSA, remarque déjà faite au sujet de la MDPH 35.

La rédaction de la CRC est particulièrement culottée. La pseudonymisation concerne dans le décret qu'elle cite les données transmises ... à la CNSA.

L’article R.247-5 du CASF précise : III. – Les agents de la caisse nationale de solidarité désignés par son directeur sont destinataires des informations mentionnées à l'article L. 146-3-1, ayant fait l'objet de mesures adéquates de pseudonymisation permettant d'assurer la confidentialité de l'identité des personnes.

Article R247-6 (...) Les données individuelles transmises par la maison départementale des personnes handicapées en application de l'article L. 146-3-1 font l'objet de mesures adéquates de pseudonymisation permettant d'assurer la confidentialité et la protection de l'identité des personnes.

L’adresse ne figure pas dans les documents qui nous sont fournis..

Ne parlons pas d'informations données à 65 membres ! Il n’y a que 23 participants maximum (hors personnel MDPH), les suppléants n’étant là qu’en l’absence du titulaire.

Il n’est pas fait mention dans le rapport que les ordres du jour papier (comportant les noms) sont désormais conservés à la MDPH, suite à une modification du règlement intérieur.

L'audition des demandeurs

Page 21, la CRC indique : "La personne handicapée ou, le cas échéant, son représentant légal, est informée, au moins deux semaines à l’avance, de la date et du lieu de la séance au cours de laquelle la CDAPH se prononcera sur sa demande ainsi que de la possibilité de se faire assister ou représenter par la personne de son choix. C’est ainsi que la CDAPH du Finistère reçoit en séance plénière une cinquantaine de personnes par an.
Cette démarche, qui mobilise l’ensemble de l’instance, ne facilite pas l’expression des demandeurs sur des sujets personnels et chargés d’émotion. Tout en veillant au respect des dispositions de l’article R. 241-30 du CASF qui ouvre la possibilité aux demandeurs d’être entendu par l’ensemble de la commission, une audition conduite dans une pièce dédiée par deux ou trois membres de la CDAPH serait davantage respectueuse des personnes et permettrait accessoirement de limiter la durée des commissions."

La CRC ne mentionne pas l’essentiel. Seule une partie minoritaire des personnes est informée de la tenue de la commission. On ne leur précise pas qu’elle peut y participer : "Le plan de compensation est transmis à la personne handicapée ou, le cas échéant, à son représentant légal, qui dispose d'un délai de quinze jours pour faire connaître ses observations. La commission des droits et de l'autonomie des personnes handicapées est informée de ces observations." (art. R.146-29 CASF)

Ces dispositions légales sont ignorées, comme c’est le cas dans toutes les MDPH, avec des variations importantes suivant les départements suivant l’enquête menée par les associations (voir tableau page 9). La MDPH 35 était bien notée pour cela, cela se traduisait par plus de demandes d’audition ...mais moins de recours judiciaires.

Les personnes qui viennent sont celles qui ont insisté pour y venir. Et elles n'ont pas tort de le faire, parce que, suivant mon expérience, cela est plus favorable à leurs demandes. Elles peuvent apporter à cette occasion des éléments décisifs. Cela serait d'ailleurs le cas si l'équipe pluridisciplinaire de la MDPH avait le temps de les entendre, ce qui est n'est pas très courant (sauf s'il y a une demande de PCH - ¨Prestation de Compensation du Handicap) alors que c'est aussi prévu par la réglementation si la personne concernée ou ses représentants le demande : "Elle entend, soit sur sa propre initiative, soit lorsqu'ils en font la demande, la personne handicapée, ses parents lorsqu'elle est mineure, ou son représentant légal" (art. L146-8 du CASF).

J'espère une amélioration quand l'état du dossier sera accessible sur Internet. Les arguments de coûts postaux et de délais ne seront plus recevables.

Ah, si les financeurs pouvaient décider tous seuls !

On voit page 32 le dépit du poids des représentants des personnes handicapées. Ce qu'écrit la Chambre régionale :

"L’article R. 241-27 du CASF prévoit que lorsque la décision porte sur l'attribution de la prestation de compensation du handicap (PCH), les voix des représentants du conseil départemental sont majorées par un coefficient pour leur donner la majorité. Avec cette disposition, les représentants du département deviennent majoritaires au sein de la commission plénière de la CDAPH. A l’usage, cette disposition compliquée à mettre en oeuvre n’a pas trouvé à s’exercer.
En revanche, pour l’AAH, l’AEEH ainsi que pour les décisions de la CDAPH ayant un impact sur des procédures et des enveloppes financières gérées par l’Etat (ainsi que l’attribution de la carte d’invalidité qui ouvre droit à une demi part fiscale supplémentaire), les représentants de l’Etat ne bénéficient pas d’une règle de pondération leur garantissant la majorité des voix."

Cette remarque a été faite dans les 4 rapports de Bretagne. Mais je vois régulièrement des votes sur la PCH dans la CDAPH 29 avec la pondération des votes. A noter que si les représentants du CD ne sont pas tous d'accord entre eux, ce sont les autres membres de la commission qui peuvent faire pencher la balance dans un sens.

Les remarques de la Chambre concernant l'AEEH sont injustifiées : en effet, l'AEEH est financée par le Fonds National des Prestations Familiales. Son représentant à la Commission est celui de la CAF, et non de l'Etat. Et il est présent à toute la commission, ce qui n'est pas le cas du représentant de l'Etat même quand cela concerne l'AAH. En effet, la RGPP (révision générale des politiques publiques) a réduit le nombre de fonctionnaires, et a conduit leur hiérarchie à sélectionner de façon drastique leur participation à des commissions diverses ! Une occasion trop rare de croiser par exemple l'ARS dans le département; disparue en conséquence.

Suivi des décisions

Il est indiqué page 17: "En l’absence d’outils informatisés et partagés avec les établissements et services accueillant les personnes en situation de handicap, la MDPH ne connait pas l’effectivité de ses décisions d’orientation. Deux raisons sont invoquées par les services rencontrés. D’une part, la décision d’admission appartient aux seul directeurs d’établissement, structures réparties de manière non homogène sur les territoires. D’autre part, les places disponibles ne sont pas connues de la MDPH tant en nombre (liste d’attente) qu’en nature de services proposés, leurs disponibilités n’étant pas communiquées.

L’outil informatique SI orientation (autrement appelé Via Trajectoire), en cours de déploiement avec l’agence régionale de santé, devrait permettre de connaître l’effectivité des décisions prises par la MDPH."

Si on se rapporte à la page 25 du rapport 2017 MDPH, on verra que ce n'est pas aussi simple. En effet, le conseil départemental a mis en place un outil Delos et une "plate-forme des parcours".

Delos a permis d'objectiver le nombre de places manquantes sur les listes d'attente des établissements pour adultes - ce qui relève de la compétence du conseil départemental, sauf pour les MAS. Cet outil croise les listes d'attente des établissements gestionnaires , et évite les doublons (c'était un prétexte classique du conseil départemental pour contester les chiffres de "places manquantes"). La clarification a eu pour effet d'évoluer les décisions dans le cadre du 4ème schéma handicap du conseil départemental.

Je trouve qu'une faiblesse de cet outil a été l'absence de suivi des listes d'attente dans les services (SAVS, SAMSAH ou autres). Il est vraisemblable qu'en général le délai d'attente est plus faible, mais cela ne justifie pas l'absence de suivi, justement parce qu'il peut être très excessif. Et quand on parle d'autisme, c'est très souvent le cas.

Il y aussi une plate-forme des parcours qui a été imposée par le conseil départemental aux associations gestionnaires. C'est une commission, qui, sur la base de dossiers établis par critères, fait des "propositions" pour :

  • les créations de places :
  • les situations considérées comme critiques.

La plate-forme n'a aucun pouvoir légalement décisionnel, mais son financeur est impliqué. Elle casse partiellement l'aspect filière : l'enfant de l'IME de l'association X est accueilli dans le foyer occupationnel de l'association X.

Je sais que çà ne plaît pas beaucoup aux directeurs d'établissement, ni à toutes les associations gestionnaires,

Mais j'y suis d'autant plus sensible que je recueille des témoignages de parents de personnes autistes pour lesquelles les listes d'attente s'allongent alors que c'est moins le cas avec un autre "profil".

L'harmonisation des décisions

Page 27, il est noté : "S’agissant de la MDPH 29, un groupe de travail a été sollicité en décembre 2015 pourtravailler sur des outils et supports d’aide à la décision12. Il existe également un document de travail qui préfigure un guide destiné aux membres de la CDAPH et de l’équipe pluridisciplinaire. Il a été présenté à la COMEX lors de sa séance du 24 mars 2017".

Je trouve dommage que ce guide, très bien fait, ne soit pas utilisé pour informer le public des procédures en cours à la MDPH, par exemple des pièces qui seront réclamées en fonction de la demande.

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