Que cache la proposition d'un prix plancher pour le CO2 ?

Lors de la conférence environnementale des 25 et 26 avril derniers, François Hollande a déclaré qu'il engageait le pays à « donner unilatéralement un prix plancher au carbone ». Ségolène Royal vient d'annoncer le montant : 30 euros la tonne. Mesure symbolique, cette proposition masque une dangereuse mansuétude envers le secteur gazier.

 « L’enjeu de la réussite de la COP, c’est de donner un prix suffisant au carbone » déclarait François Hollande, en ouverture de la conférence environnementale le 25 avril 2016. « Sans attendre, la France doit montrer l’exemple, elle s’engagera donc unilatéralement – je dis bien unilatéralement – à donner un prix plancher au carbone. Ce prix plancher donnera plus de visibilité à tous les investisseurs et privilégiera, pour le secteur spécifique de l’électricité, l’utilisation du gaz par rapport au charbon ». Le 17 mai dernier, en parallèle du vote du projet de loi autorisant la ratification de l'Accord de Paris (voir ici et ici), Ségolène Royal a confirmé cette proposition en évoquant un prix de 30 euros. Le montant définitif sera fixé par la prochaine loi de finances, applicable au 1er janvier 2017.

Une mesure plus que symbolique

Le point important de l'annonce de François Hollande est la restriction apportée aux secteurs concernés par la mesure : elle se limite au « secteur spécifique de l'électricité ». Pour rappel, près de 78 % de la production électrique en France est d'origine nucléaire, et 16% d'origine renouvelable (12% hydraulique, 3% éolien et 1% photovoltaïque), qui ne seront pas concernés par la mesure. Seules les centrales thermiques, qui produisent à peine 6% de l'électricité sur le territoire national, sont visées. Soit une petite vingtaine d'unités de production. Sur le lot, seules cinq fonctionnent avec du charbon (deux tranches à Cordemais, une à Saint-Avold, une à Meyreuil et une au Havre), les autres étant principalement des centrales au gaz (les centrales au fioul devraient être prochainement fermées).

Selon le ministère de l'environnement, les centrales à charbon fonctionnent en moyenne chacune 4.000 heures par an, contre 1.700 heures pour les centrales au gaz. L'effondrement récent du prix du charbon et le très faible cours de la tonne de CO2 sur le marché carbone européen (il est passé de 8 euros à 5 euros au lendemain de la COP21) n'encouragent pas une baisse de leur utilisation. Le pari de François Hollande et du gouvernement est qu'une taxe sur le carbone avec prix plancher pourrait renchérir suffisamment le prix du charbon et du gaz pour réduire le fonctionnement des centrales à charbon à 200 heures et celui des centrales au gaz à 500 heures, selon l'objectif affiché. Dans le même temps, ce renchérissement de la production électrique d'origine thermique renforcerait l'avantage comparatif supposé (et éminemment discutable) du nucléaire : ce point, central, n'est pas l'objet de cet article.

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Le ministère attend de cette mesure une réduction de 12 millions de tonnes de CO2 par an. S'il faut être prudent sur les annonces chiffrées, qui sont nombreuses à ne pas se réaliser, reconnaissons que ce n'est pas rien, mais que c'est très peu : à peine 3% des émissions totales nationales de gaz à effet de serre (GES) (460 millions de tonnes équivalent CO2 en 2012) et à peine 2,3% de l'empreinte carbone du pays (671 millions de tonnes équivalent CO2 avec la prise en compte des produits importés). Une estimation à peu près du même ordre de grandeur que l'augmentation de 1,7% des émissions de CO2 constatées par Eurostat en France en 2015 (0,7 % d'augmentation dans l'UE). Pas de quoi décarboner l'économie du pays.

En visant une vingtaine de sites de production électrique, ce prix plancher du carbone va s'appliquer sur moins de 2 % des 1300 sites industriels en France couverts par le marché carbone européen. La très grande majorité des sites industriels français, 98% d'entre eux, notamment des secteurs fortement émissifs comme la sidérurgie, les cimenteries, la chimie etc. ne seront donc pas concernés par ce prix plancher sur le carbone et profiteront donc toujours des défaillances du marché carbone et du faible prix de la tonne carbone. Ils ne seront donc pas incités à réduire leurs émissions plus fortement.

Résumé : la mesure concerne peu de sites industriels, aura un impact limité sur les émissions de CO2 en France et ne modifie que marginalement les défaillances du marché carbone européen.

 

Une mesure qui masque l'essentiel

Persuadé de montrer le bon exemple, le gouvernement plaide pour que l'UE introduise un prix plancher (et un prix plafond), visant à créer un corridor du prix carbone, sur le marché carbone européen. Objectifs ? Relever le prix de la tonne carbone, encadrer son évolution, réduire sa volatilité et inciter les 12 000 sites industriels européens couverts par le marché carbone européen à réduire véritablement leurs émissions. Une proposition déjà rejetée par le Commissaire européen au climat, Miguel Arias Cañete qui a annoncé ne pas vouloir ouvrir une discussion « impossible » sur les « planchers et les plafonds ». Pas découragée, Ségolène Royal a missionné l’économiste Alain Grandjean, le directeur général du WWF France Pascal Canfin et le PDG d’Engie, Gérard Mestrallet pour « faire des propositions concrètes ».

Il existe aujourd'hui deux propositions sur la table pour « réformer » le marché carbone européen. Toutes deux insatisfaisantes. La Commission européenne se limite à agir (un peu) sur les quantités en voulant réduire (très peu) le nombre de permis en circulation. Tandis que le gouvernement français propose d'agir (un peu) sur les prix avec un corridor sur le prix de la tonne carbone. Les deux oublient le troisième des leviers, tout aussi important, qui consiste à ne plus délivrer de permis gratuitement comme c'est encore le cas aujourd'hui pour un nombre significatif de secteurs.

 

Le prix de la tonne carbone passe de plus de 8 euros à 5 euros au lendemain de la COP21 Le prix de la tonne carbone passe de plus de 8 euros à 5 euros au lendemain de la COP21

 

Or, délivrer gratuitement des permis de polluer génère une faible incitation à réduire les émissions et induit une subvention massive pour des secteurs fortement émetteurs de GES. Le tout se complétant d'un manque à gagner pour les finances publiques. Pour le seul cas français, Arcelor Mittal a ainsi bénéficié de 862 millions d’euros, Total de 298 millions d’euros et Lafarge de 176 millions d’euros, selon une étude de l’ONG Carbon market watch, publiée en mars dernier. Si l'ensemble des permis avaient été vendus aux enchères, le Trésor public aurait pu recouvrir plus de 10 milliards d'euros. La Cour de justice de l'Union européenne vient d'ailleurs de donner 10 mois à la Commission européenne pour revoir le nombre de quotas alloués gratuitement.

Sans mise aux enchères des quotas d'émissions (sans exemption sectorielle), sans prix plancher, sans réduction drastique du nombre de quotas et sans interdiction de la compensation carbone, le marché carbone européen restera un instrument défaillant, inefficace et dangereux. Les rafistolages que proposent la Commission ou le prix plancher peu exemplaire proposé par Ségolène Royal ne changeront pas fondamentalement la donne. Selon une note confidentielle de la Commission européenne dont le contenu a été divulgué par le Guardian, les défaillances du marché carbone européen devraient conduire l'UE à émettre 2 milliard de tonnes de CO2 de plus que ce qui a été promis lors de la COP21. De quoi empêcher que l'UE réduise ses émissions de 80% minimum d'ici à 2050, exigence minimale pour maintenir le réchauffement climatique en deçà des 2°C.

Résumé : le marché carbone européen est si dysfonctionnel que les propositions en demi-teintes du gouvernement français (et de la Commission européenne) ne sont pas à la hauteur

 

Une mesure qui peut même être dangereuse pour le climat

Introduire un prix plancher du carbone sur les centrales thermiques vise à favoriser le gaz au détriment du charbon, le premier étant supposé moins émetteur de GES que le second. Sans doute cela permet-il d'ailleurs de comprendre pourquoi Gérard Mestrallet, ex-PDG d'Engie et toujours dirigeant de la multinationale, fait partie du groupe de travail, avec Alain Grandjean et Pascal Canfin, mis sur pied par le gouvernement : promouvoir le gaz, et le champion du gaz qu'est Engie (choisi comme l'un des sponsors de la COP21 pour 436 000 euros), au détriment du charbon (plus guère utilisé dans le pays et pas le cœur de métier d'une grande multinationale française). L'Ademe et RTE ont d'ailleurs publié un rapport conjoint en avril qui indique qu'avec un prix de la tonne carbone autour de 30 euros, la part de production au gaz passerait alors à plus de 40 % en Europe, contre 15% actuellement. Un résultat qui ne pourrait être obtenu sans investissement massif dans des infrastructures gazières. Engie se frotte les mains. Ainsi que Total, acteur majeur de la production et de la distribution du gaz. Cerise sur le gâteau, tout le monde applaudit à l'avance à la fermeture prochaine de centrales au charbon.

 

Gérard Mestrallet, missionné par Ségolène Royal Gérard Mestrallet, missionné par Ségolène Royal

 

Mais il y a un hic.

Un sérieux hic qui provient de l'hypothèse de départ selon laquelle il vaudrait mieux utiliser du gaz que du charbon pour produire de l'électricité. Une hypothèse désormais sérieusement mise à mal. Tout d'abord, de nombreuses études scientifiques, comme celle parue dans Nature en janvier 20151, montrent que l'enjeu, notamment dans les pays développés, n'est pas de substituer du gaz au charbon, mais de réduire la consommation des deux au profit de la sobriété et des énergies renouvelables. Ces études montrent que construire, dans nos pays, de nouvelles infrastructures gazières dans la perspective d'une augmentation de la consommation est incompatible avec la transition énergétique et l'urgence climatique2. Mettons de côté ce point majeur, pour un instant.

Concentrons-nous sur les attraits climatiques du gaz par rapport au charbon. Cette assertion est désormais vivement discutée par de nombreux chercheurs et experts, qui nous alertent à ce sujet. Pour deux raisons. Tout d'abord, le GIEC a réévalué à la hausse l'effet de serre généré par le méthane : le pouvoir de réchauffement du gaz naturel est donc plus important que les données utilisées pour justifier la substitution du gaz au charbon. D'autre part, les émissions fugitives de méthane relâchées tout au long du cycle de production du gaz naturel seraient également plus fortes qu'annoncées jusqu'ici3. Au point que le boom du schiste aux Etats-Unis n'aurait pas permis de réduire les émissions de GES du pays, en contradiction avec les chiffres officiels4 : l'administration Obama vient d'ailleurs de demander aux producteurs de réduire les émissions fugitives de gaz.

Les deux effets combinés conduisent, par exemple, Benjamin Dessus à affirmer qu'ils sont « susceptibles de remettre très substantiellement en cause les résultats » habituellement utilisés : le gaz n'aurait finalement, en matière de climat, qu'un attrait limité par rapport au charbon et la substitution de l'un à l'autre ne permettrait pas de réduire significativement les émissions pour en faire un axe majeur des politiques climatiques. Pourquoi l'Ademe et le gouvernement, entre autres, ne tiennent-ils pas compte de ces résultats dans leurs analyses et leurs propositions ?

Résumé : substituer du gaz au charbon n'a finalement que peu d'intérêt en matière de lutte contre les dérèglements climatiques.

 

De l'omerta sur le méthane à la transition énergétique

Cette « omerta sur le méthane », pour reprendre le terme de Benjamin Dessus, à laquelle contribue la proposition de prix plancher sur le carbone ainsi que la mission confiée à Mestrallet-Grandjean-Canfin, s'inscrit en fait dans le cadre une promotion tout azimut du gaz naturel en France et en Europe. Difficile de citer l'ensemble des éléments qui illustrent cette tendance. Néanmoins, en voici quelques-uns. En commençant par la France dont le gouvernement se plait à rappeler qu'il est le premier au monde à avoir interdit la fracturation hydraulique. C'est une bonne chose. Aujourd'hui, Ségolène Royal envisage d'interdire l'importation de gaz de schiste. Louable, bien que contraire aux règles de l'OMC. Mais alors pourquoi encourager et faciliter la production de gaz de couche dans le Nord et en Lorraine, bien que les risques encourus soient similaires ? (voir cet article)

Plus significatif. Dans une récente communication5, la Commission européenne a par exemple encouragé l'importation massive de gaz de schiste venant des Etats-Unis, au nom de la sécurité énergétique. Elle plaide en ce sens à travers la négociation du Tafta. Pourtant, plusieurs études6 montrent que la demande en gaz de l'UE a plutôt tendance à décroître, et que l'UE disposerait7 des infrastructures suffisantes en matière de gaz naturel liquéfié (GNL). Ce qui n'empêche pas la Commission de faire de la construction de nouveaux ports méthaniers, usines de regazéification et gazoducs (comme le TAP pour importer le gaz d'Azerbaidjan via la Grèce et l'Italie, financé par la BEI et l'UE) une priorité : 40 % des deux cents projets d'intérêt commun (PCI) répertoriés par la Commission concernent la construction de nouvelles infrastructures gazières8. Y compris en France. C'est une politique de l'offre classique qui prend le pas sur une politique de la demande (efficacité et sobriété énergétiques). Cette priorité donnée au gaz s'étend au subventionnement de l'exploitation des hydrocarbures de schiste sur le territoire européen à travers l'utilisation inappropriée d'un fonds dédié aux énergies à faible émission de carbone9.

Résumé : concourir à la promotion du gaz en encourageant la construction d'infrastructures coûteuses sape les politiques climatiques et les efforts de transition.

 

Cette bienveillance envers le gaz n'est pas nouvelle. Elle est même généralisée. Y compris au sein de nombreuses ONG, où les critiques envers le secteur gazier sont parfois moins audibles – et dans certains cas mises en sourdine – que celles envers le secteur du charbon ou du pétrole. Il est bien souvent affirmé que le gaz pourrait être une énergie de transition, à moindre mal, sur le chemin des énergies renouvelables (et parfois, pour le cas français, dans l'optique d'abandonner le nucléaire). C'est un des arguments utilisés par les promoteurs du gaz de schiste. Cet argument oublie que construire des infrastructures gazières aujourd'hui renforce notre dépendance aux énergies fossiles et verrouille le système énergétique pour plusieurs décennies, au détriment de la transition énergétique. Cela revient également à éluder la nécessité de geler une part significative des réserves de gaz, et pas uniquement de pétrole ou de charbon.

Laissons-les dans le sol ! Laissons-les dans le sol !

 

La mansuétude qui entoure le secteur gazier (hormis celui du gaz de schiste dans certains pays européens), montre qu'il est nécessaire d'ouvrir un débat public serein et informé sur la production d'électricité par des centrales à gaz. Il en va de la possibilité de contenir le réchauffement climatique en deçà de 2°C, et idéalement en deçà de 1,5°C comme le prévoit l'article 2 de l'accord de Paris. Il est temps de pouvoir dire clairement qu'une transition énergétique basée sur une politique de la demande n'est pas équivalente à une politique de l'offre où l'on s'échine, en vain et dangereusement, à essayer de substituer une source d'énergie fossile à une autre. Quitte à décider de ne plus dérouler le tapis rouge pour Engie et Total, champions nationaux du « gaz naturel ».

Maxime Combes, économiste et membre d'Attac France.

Auteur de Sortons de l'âge des fossiles ! Manifeste pour la transition, Seuil, coll. Anthropocène. Octobre 2015

@MaximCombes sur twitter

 

1Christophe McGlade et Paul Ekins, « The geographical distribution of fossil fuels unused when limiting global warming to 2 °C», Nature, no 517, 8 janvier 2015, p. 187-190.

2Steven J. Davis and Robert H. Socolow, « Commitment accounting of CO2 emissions », Environmental Research Letters, 2014

3La dernière étude en date : A. J. Turner, D. J. Jacob, J. Benmergui, S. C. Wofsy, J. D. Maasakkers, A. Butz, O. Hasekamp, S. C. Biraud, A large increase in U.S. methane emissions over the past decade inferred from satellite data and surface observations, 2 Mars 2016, Geophysical Research Letters.

4Voir par exemple : Stephenson T, Valle JE, Riera-­Palou X (2011). Modeling the Relative GHG Emissions of conventionnal and shale gas production, environt sci tech 45 10757-10764,

5Vers une union de l’énergie: la Commission présente un train de mesures pour une sécurité énergétique durable, 16 février 2016, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-307_fr.htm

6Communication from the Commission to the European Parliament and the Council Energy Efficiency and its contribution to energy security and the 2030 Framework for climate and energy policy, 23 juillet 2014, http://ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/documents/2014_eec_ia_adopted_part1_0.pdf

7Europe LNG terminal capacity seen ample if Russian gas flows stop, Reuters, 30 septembre 2014, http://uk.reuters.com/article/europe-gas-lng-idUKL6N0RV2I220140930

8Commission unveils key energy infrastructure projects to integrate Europe’s energy markets and diversify sources, EU commission, 18 novembre 2015, https://ec.europa.eu/energy/en/news/commission-unveils-list-195-key-energy-infrastructure-projects

9L’UE a commencé à subventionner le gaz de schiste, Euractiv, 13 juin 2014, http://www.euractiv.fr/section/energie/news/l-ue-a-commence-a-subventionner-le-gaz-de-schiste/

 

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