Etat d’urgence: quand le Conseil d’Etat joue la montre

L’état d’urgence est un bon laboratoire du phénomène de « post-vérité » où, afin d’accréditer dans l’opinion le sentiment d’efficacité de leurs actions, les autorités publiques tiennent des discours qui ne correspondent pas à la réalité des faits. Exemple avec une question de procédure contentieuse : le délai de 48 h dans lequel le juge administratif du référé-liberté est censé statuer.

Une ordonnance n° 406013 rendue par le Conseil d’Etat le 22 décembre 2016 à propos de mesures administratives de l’état d’urgence montre bien le fossé entre le discours officiel, qui présente la juridiction administrative comme le fer-de-lance des libertés individuelles, et la pratique qui, en l’occurrence, fait de cette juridiction un allié objectif de l’administration.

La procédure contentieuse dont il sera question est celle du référé-liberté, prévue à l’article L. 521-2 du Code de justice administrative, qui indique qu’un magistrat d’un tribunal administratif ou un membre du Conseil d’Etat « se prononce dans un délai de quarante-huit heures » à compter du moment où il a été saisi.

Côté pile, ce délai est présenté comme une garantie essentielle des droits des administrés (I) ; côté face, ce délai n’est pas respecté dans le contentieux des mesures administratives de mise en œuvre de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence (II).

I – Le discours officiel : le juge du référé-liberté est tenu de se prononcer dans les 48 heures de sa saisine

Le 27 octobre 2016, dans un discours sur le juge administratif et les droits fondamentaux délivré à l’université de Nagoya, le vice-président du Conseil d’Etat a informé ses auditeurs que ce délai de 48 heures s’impose au juge du référé-liberté (« Tenu de statuer dans un délai de 48 heures, le juge dispose de pouvoirs d’injonction étendus et il peut ordonner toute mesure, en principe de caractère provisoire, nécessaire à la sauvegarde de la liberté en cause »).

En réalité, ce délai n’est pas impératif mais est incitatif, ce qui signifie que son dépassement n’affecte pas la validité de la décision du juge – lequel n’est pas juridiquement obligé de rendre sa décision dans les 48 heures.

Le référé-liberté est ainsi présenté de manière générale par le vice-président du Conseil d’Etat, dans un discours du 4 novembre 2016 : « Statuant en 48 heures, [le juge du référé-liberté] dispose de pouvoirs étendus et peut ordonner toute mesure nécessaire à la cessation de l’atteinte relevée. Le juge administratif est ainsi en capacité, en cas d’urgence, de faire cesser très rapidement, presque immédiatement, les effets parfois irréversibles d’une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ou encore de suspendre un acte administratif suscitant un doute sérieux quant à sa légalité ».

Les vertus de cette procédure pourtant très rudimentaire qu’est le référé-liberté (qui ne joue pas à l’égard des perquisitions administratives, où seuls certains moyens de légalité peuvent être invoqués contre l’acte litigieux, où seule une illégalité grave et manifeste peut conduire le juge à suspendre l’acte litigieux) sont ainsi évoquées dans le champ du contentieux de l’état d’urgence, dans un discours du 12 décembre 2016 (toujours sur le même thème de la protection des droits fondamentaux par le juge administratif) : « Statuant en 48 heures, [le juge du référé-liberté] dispose de pouvoirs étendus et peut ordonner toute mesure nécessaire à la cessation de l’atteinte relevée. Dans le cadre de l’état d’urgence, cette procédure a révélé son efficacité, notamment pour les recours dirigés contre des décisions d’assignation à résidence. (…) La nature du contrôle exercé par le juge administratif et la rapidité de son intervention dans le cadre de l’état d’urgence renforcent l’idée désormais acquise qu’il est un juge protecteur des libertés et des droits fondamentaux ».

« Efficacité » ? « Renforcent l’idée désormais acquise » ? « Protecteur des libertés et droits fondamentaux » ? Libertés et droits fondamentaux des seuls administrés ou de l’administration également, voire essentiellement comme le commandent la lettre et l’esprit de la loi du 3 avril 1955 ? Ces affirmations – qui ne sont pas sans évoquer le phénomène contemporain de « post-vérité » où « des personnalités publiques peuvent désormais annoncer des fausses nouvelles en toute connaissance de cause, sans le moindre égard pour la vérité – et en tirer bénéfice » – mériteraient d’être discutées, mais tel n’est pas l’objet du présent billet. Son objet est de montrer concrètement, à travers l’exemple du délai de 48 heures, comment un discours qui peut légitimement paraître convaincant au non initié et que l’on retrouve dans tous les documents officiels (rapports parlementaires, exposé des motifs de projets de loi de prorogation…) relatifs à l’état d’urgence ne correspond que très imparfaitement à la réalité.

II – La pratique dans le cadre de l’état d’urgence : le juge du référé-liberté ne se prononce pas dans les 48 heures de sa saisine

On a déjà eu l’occasion de souligner que le délai de 48 heures était peu respecté dans le champ du contrôle des mesures d’application de la loi du 3 avril 1955. Ainsi, ce billet constate qu’une ordonnance du juge du référé-liberté du Conseil d’Etat a été rendue 21 jours, soit 504 heures après que la requête avait été formée.

L’ordonnance du 22 décembre 2016 rendue par le Conseil d’Etat a de nouveau illustré la distorsion entre le texte du Code de justice administrative et la réalité contentieuse, d’une manière si caricaturale qu’on ne comprend pas pourquoi le Conseil d’Etat a cru utile d’en faire la publicité en publiant un communiqué relatif à cette ordonnance sur son site internet, ainsi résumé : « Le juge des référés du Conseil d’État rend un non-lieu sur le recours tendant à la suspension de l’arrêté du 2 novembre 2016 ordonnant la fermeture de la mosquée « Al Rawda » de Stains ».

Cet exact résumé de la solution donnée au litige ne semble rendre l’affaire ni palpitante, ni notable : classiquement, le juge du référé-liberté décide qu’il n’y a plus lieu de se prononcer sur la demande de suspension dont il a été saisi lorsque l’acte litigieux a produit l’intégralité de ses effets au moment où le juge se prononce. Mais ce qui fait l’intérêt de cette affaire, et la perversité de sa solution, tient comme on va le voir au facteur à l’origine du non-lieu, à savoir la lenteur « coupable » du… Conseil d’Etat….

Le préfet de la Seine-Saint-Denis avait, par arrêté en date du 2 novembre 2016 (v. ce fichier, p. 100), décidé sur le fondement de l’article 8 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence la fermeture d’un lieu « de culte » à Stains - trois autres locaux comparables avaient été fermés le même jour en région parisienne, dont la mosquée d’Ecquevilly évoquée ici. Le quotidien Le Monde du 3 janvier 2017 (pp. 10-11 de la version papier) a consacré un reportage à la salle de prière de Stains et à sa fermeture administrative, dont voici le résumé de la version papier : « Soupçonnée d’être un foyer djihadiste, la mosquée de Stains a été fermée le 2 novembre 2016. Or son président, Salih Atia, un notable de la diaspora égyptienne, est un fervent défenseur du dialogue interreligieux, habitué à côtoyer les dirigeants politiques de tous bords ».

L’association gérant ce lieu s’est tournée vers le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Montreuil pour obtenir le blocage – la suspension – des effets de l’arrêté préfectoral. Par une ordonnance du 6 décembre 2016, ce juge a rejeté la demande de l’association.

Le jeudi 15 décembre 2016, l’association a fait appel de ce rejet devant le juge du référé-liberté du Conseil d’Etat. A s’en tenir à la lettre de l’article L. 521-2 du Code de justice administrative, le juge du référé-liberté aurait dû rendre son ordonnance au plus tard le samedi 17 décembre, après avoir entendu les parties (l’association et le ministre de l’Intérieur) au cours d’une audience publique.

Or, l’ordonnance a été rendue par le Conseil d’Etat le jeudi 22 décembre, soit une semaine (168 heures) après la formation de la requête en appel. A cette date, le juge du référé-liberté du Conseil d’Etat a constaté l’évidence, résultant de l’imparable syllogisme suivant : le gouvernement a démissionné le 6 décembre 2016 ; or, cette démission a entraîné, par application de la loi du 3 avril 1955 elle-même, la caducité des mesures administratives de l’état d’urgence au 21 décembre à minuit, comme cela est indiqué ici ; donc, à compter du 22 décembre 00h01, il n’y avait plus rien à suspendre, puisque l’arrêté du préfet de Seine-Saint-Denis avait automatiquement cessé de produire effet, et le juge des référés ne pouvait que rejeter une demande de suspension devenue sans objet.

Impeccable sur le terrain de la logique juridique, l’ordonnance du Conseil d’Etat heurte le bon sens pratique pour deux raisons :

  •    s’il n’y avait plus rien à suspendre, c’est parce que le Conseil d’Etat a instruit l’affaire pendant une semaine, et non pendant les seules 48 heures que la loi lui imparti.

Le 17 décembre 2016 (voire la veille), jour où le Conseil d’Etat aurait dû se prononcer s’il avait respecté le délai de 48 heures, la demande de l’association requérante n’avait pas perdu son objet.

Les derniers mots du communiqué publié sur le site du Conseil d’Etat s’achèvent par ces deux phrases résumant ce qu’est censée être en pur droit la procédure du référé-liberté : « La procédure du référé liberté, prévue par l’article L. 521-2 du code de justice administrative, permet au juge d’ordonner, dans un délai de quarante-huit heures, toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une administration aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Pour obtenir satisfaction, le requérant doit justifier d’une situation d’urgence qui nécessite que le juge intervienne dans les quarante-huit heures ». Le fa(u)meux délai de 48 heures est donc mentionné deux fois… dans le cadre d’une affaire où il n’a pourtant pas été respecté par le Conseil d’Etat !

L’ordonnance du 22 décembre 2016 est-elle un marqueur « de la rapidité de l’intervention [du juge administratif] dans le cadre de l’état d’urgence » et de sa volonté de protéger les « libertés et droits fondamentaux » [des administrés], pour reprendre les termes du vice-président du Conseil d’Etat ? Une réponse négative s’impose à l’évidence.

  •  l’ordonnance du 22 décembre 2016 oblige l’association requérante à retourner devant le tribunal administratif de Montreuil si elle entend connaître la position du juge du référé-liberté du Conseil d’Etat quant à l’illégalité manifeste de la fermeture administrative du lieu de culte.

Par un arrêté du 21 décembre 2016 (v. ce fichier, p. 4), le préfet de la Seine-Saint-Denis a renouvelé la fermeture du lieu de culte de Stains jusqu’au 15 juillet 2017, date de la fin de la 5ème prorogation de l’état d’urgence. L’ordonnance du 22 décembre 2016 a cru utile de faire savoir à l’association requérante qu’elle pouvait, si elle le souhaitait, saisir le juge des référés du tribunal administratif de Montreuil d’un recours contre le nouvel arrêté du 21 décembre 2016 du préfet de la Seine-Saint-Denis. Cette indication est totalement superflue : l’article 4 de l’arrêté du 21 décembre 2016 indique déjà, de manière au demeurant incomplète car sans précision du tribunal administratif compétent, qu’il peut faire l’objet d’un recours contentieux.

Or chacun sait déjà ce que dira le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Montreuil : il fera pour l’arrêté préfectoral du 21 décembre 2016 un copié/collé de son ordonnance du 6 décembre 2016 rendue à propos de l’arrêté préfectoral du 2 novembre 2016.

Mais si l’association veut obtenir une décision du juge du référé-liberté du Conseil d’Etat qui se prononce sur le bien-fondé de la fermeture administrative du lieu de culte résultant de l'arrêté préfectoral du 21 décembre 2016, elle est tenue de re-passer par l’étape préalable de la formation d’un recours en première instance devant le juge du référé-liberté du tribunal administratif de Montreuil (il n’est pas possible de saisir directement le Conseil d’Etat contre un arrêté préfectoral), et d'attendre que ce second référé soit rejeté pour des motifs comparables sinon identiques à celui qui avait été rejeté le 6 décembre 2016.

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Sur le papier, à chaque prorogation de l’état d’urgence, un recours contentieux est théoriquement ouvert contre les mesures administratives de renouvellement (assignation à résidence, remise d’arme, fermeture de lieu de culte…) prises sur le fondement de la loi du 3 avril 1955. Mais dès lors que la mesure initiale a été validée par le juge administratif, et puisqu’il n’est pas exigé que le renouvellement soit subordonné à l’existence d’éléments nouveaux, il est concrètement inutile de former un recours contre le renouvellement d’une mesure restrictive de liberté, ce recours étant nécessairement voué au rejet, par adoption des motifs ayant conduit au rejet du premier recours.

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