L’état d’urgence et la démission du Premier ministre

La démission du Premier ministre le 6 décembre 2016 devrait entraîner la caducité de l’état d’urgence au 21 décembre 2016. Sauf si…

La démission du Premier ministre annoncée le lundi 5 décembre 2016 pour le lendemain a pour conséquence collatérale d’enclencher les prescriptions de l’article 4 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence, qui prévoient ainsi une sortie automatique de cet état d’exception : « La loi portant prorogation de l'état d'urgence est caduque à l'issue d'un délai de quinze jours francs [un délai franc commence à courir au lendemain de l’évènement qui le déclenche et est prolongé d’un jour ou deux s’il devait arithmétiquement se terminer un samedi ou un dimanche] suivant la date de démission du Gouvernement ». En l’occurrence, l’article 1-I de la loi du 21 juillet 2016 prorogeant pour six mois l’état d’urgence sera caduc (les nombreuses autres dispositions de cette loi n’étant pas affectées par cette caducité…) le mercredi 21 décembre 2016 à minuit.

La caducité signifie que les effets passés de l’état d’urgence sont conservés, mais que la loi de prorogation (ou plus exactement la disposition législative de prorogation contenue dans la loi de prorogation, laquelle peut être un fourre-tout comme l’est la loi du 21 juillet 2016) cesse de recevoir effet pour l’avenir de manière anticipée par rapport à ce qui était prévu par cette loi. Par suite, les mesures administratives (notamment les assignations à résidence) prises sur le fondement de cette prorogation législative cessent elles aussi de produire effet 15 jours francs  après la démission du Gouvernement.

L’article 4 de la loi du 3 avril 1955 a déjà été appliqué : c’est sur sa base que l’état d’urgence, activé pour trois mois par une loi du 17 mai 1958, a quasi-immédiatement pris fin à la suite de la démission du gouvernement de Pierre Pflimlin le 28 mai 1958.

Est-ce à dire que la France « sortira » de l’état d’urgence le 21 décembre 2016 ? La réponse est affirmative si les pouvoirs publics restent passifs pendant le délai de 15 jours francs.

Cette éventualité est peu probable toutefois, comme cela est relevé ici. En dépit de la démission du Gouvernement, l’état d’urgence peut demeurer en vigueur, de deux manières.

1 - La première emprunte la voie réglementaire du décret en Conseil des ministres.

Elle consiste pour le président de la République à prendre, en application de l’article 2 de la loi du 3 avril 1955, un décret en Conseil des ministres déclarant l’état d’urgence, et ceci dès le 20 décembre 2016 (décret d’une durée de vie de 12 jours selon la loi du 3 avril 1955 ; au-delà, l’état d’urgence doit être prorogé par une loi).

Mais si la déclaration de l’état d’urgence le 14 novembre 2015 pouvait se comprendre au regard des circonstances, il n’est pas possible au Président de la République, même à menace terroriste « plus-élevée-que-jamais », de soutenir sérieusement qu’il existe aujourd’hui un « péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public », seules la survenance de telles atteintes étant de nature à justifier légalement la déclaration de l’état d’urgence. Il serait d’ailleurs ahurissant qu’un Premier ministre qui a fait sa marque de fabrique d’une auto-proclamée fermeté en matière de sécurité démissionne pour convenances personnelles alors que le pays est en proie à des « atteintes graves à l’ordre public » !

Un décret du président de la République déclarant l’état d’urgence fin décembre pourrait au surplus faire l’objet d’un recours devant le juge du référé-liberté du Conseil d’Etat, tant que le législateur ne l’aura pas prorogé (la prorogation de l’état d’urgence par le législateur fait obstacle au recours contre le décret présidentiel, comme cela a déjà été jugé par le Conseil d’Etat le 24 mars 2006). Pour éviter ce « risque » contentieux temporaire, les pouvoirs publics pourraient choisir la voie législative pour que l’état d’urgence se poursuive au-delà de la démission du gouvernement, une loi ne pouvant être directement contestée devant le juge administratif.

2 - La seconde manière de maintenir l’état d’urgence consiste à adopter une loi de prorogation ou de rétablissement de l’état d’urgence.

Il faut ici encore souligner, comme cela avait été fait dans ce billet ou dans celui-ci, que la lettre de la loi du 3 avril 1955 prévoit une seule prorogation par le Parlement dans les 12 jours suivant la déclaration de l’état d’urgence par décret en Conseil des ministres, la loi de prorogation devant alors fixer la durée définitive de cet état d’exception (v. notamment les articles 2, 3, 4 et 11 qui se réfèrent à « la » loi (unique) de prorogation, et non à « une » loi ou « aux lois » de prorogation). A l’issue de ce délai, seul le président de la République pourrait, par nouveau décret en Conseil des ministres, réactiver l’état d’urgence pour 12 jours. Mais, dans sa décision du 22 décembre 2015, le Conseil constitutionnel a hélas implicitement admis que le législateur puisse proroger un état d’urgence qu’il avait déjà prorogé et dont il avait précédemment fixé une durée (faussement) définitive (« si le législateur prolonge l'état d'urgence par une nouvelle loi, les mesures d'assignation à résidence prises antérieurement ne peuvent être prolongées sans être renouvelées »).

La pratique admet donc des prorogations successives. Il y a déjà eu quatre lois de prorogation depuis le 14 novembre 2015 (lois des 20 novembre 2015, 19 février 2016, 20 mai 2016 et 21 juillet 2016).

C’est depuis Marrakech que, le 15 novembre 2016, le président de la République a annoncé son intention de proroger l’état d’urgence au-delà de son terme normal tel que fixé par la loi du 21 juillet 2016 (à savoir le 22 janvier 2017), et ceci jusqu’en mai 2017 (les parlementaires auront sans doute à cœur de « couvrir » - selon l’expression se voulant rassurante employée - les législatives de juin 2017).

Un tel projet de loi de prorogation peut parfaitement être adopté en Conseil des ministres puis voté par le Parlement dans le délai de 15 jours francs posé par l’article 4 de la loi 3 avril 1955. Ainsi, la quatrième prorogation décidée par la loi du 21 juillet 2016 deviendrait caduque le 21 décembre 2016, mais le relais serait aussitôt pris par la cinquième loi de prorogation votée courant décembre 2016.

Il est même envisageable que la loi reconduisant l’état d’urgence soit adoptée par le Parlement au-delà de la date du 21 décembre 2016. Il y a – hélas – un précédent en ce sens : alors que l’état d’urgence avait été déclaré par le représentant de l’Etat en Nouvelle-Calédonie le 12 janvier 1985 et qu’il devait donc être caduc douze jours plus tard, le 24 janvier, la loi du 25 janvier 1985 a « rétabli » l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie à compter de sa date d’adoption jusqu’au 30 juin 1985. Il est donc admis que le Parlement puisse non pas seulement proroger l’état d’urgence, mais le rétablir !

Cette loi du 25 janvier 1985 a été signée par le Premier ministre de l’époque, Laurent Fabius ; nul doute que trente-deux ans plus tard, dans ses actuelles fonctions de président du Conseil constitutionnel, il ne trouverait rien à redire à ce procédé – les décisions du Conseil constitutionnel rendues le 23 septembre 2016 relativement aux perquisitions administratives et le 2 décembre 2016 relativement aux saisies informatiques de l’état d’urgence témoignent de la très grande « souplesse » de l’institution en la matière – et, de manière plus générale, à un état d’exception qu’il a pratiqué et même promu dans ses fonctions gouvernementales en 1985 puis en 2015…

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