Référendum sur ADP: les premières infox du pouvoir

Avant même que ne débute le 15 juin 2019 la phase de neuf mois du recueil des soutiens à la proposition de loi érigeant les aérodromes de Paris en service public national, la majorité présidentielle a déjà diffusé deux fausses informations.

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Le 15 juin 2019 débute la période de neuf mois au cours de laquelle chacune et chacun des 47 millions d’électrices et d’électeurs pourra publiquement soutenir, en vue de l’organisation d’un référendum à l’automne 2020, la proposition de loi du 10 avril 2019 érigeant les aérodromes de Paris en service public national (v. « RIP la privatisation d’ADP », 10 mai 2019).

Avant même que s’ouvre cette phase de « grand débat national » pour ou contre la proposition de loi et donc pour ou contre la tenue d’un référendum, la majorité présidentielle a (déjà) diffusé deux fausses informations.

La première de ces infox émane du ministre de l’Intérieur. 

M. Christophe Castaner a été interrogé par la sénatrice Cécile Cukierman le 16 mai 2019 en séance publique au Sénat sur les raisons de son refus de recevoir une partie des 248 parlementaires auteurs de la proposition de loi prise au titre du référendum d’initiative dite partagée (RIP) de l’article 11 de la Constitution ; il l’a justifié par la circonstance qu’en la matière, le ministère de l’Intérieur serait sous l’autorité fonctionnelle du Conseil constitutionnel : « le ministère de l’intérieur agit sous l’autorité du Conseil constitutionnel comme un opérateur, et c’est un bon système. C’est pourquoi j’ai transmis immédiatement la demande des présidents de groupe au président du Conseil constitutionnel, et je l’ai informé que je me tenais à sa disposition. En fonction de sa décision, je préparerai et je présenterai tous les documents qu’il sollicitera, et je rencontrerai les présidents de groupe. Madame la sénatrice, rappeler ce bon principe de fonctionnement et rappeler que le ministère de l’intérieur n’a pas vocation à court-circuiter le Conseil constitutionnel dans la mise en œuvre de la consultation citoyenne sur ce sujet, ce n’est nullement faire insulte aux présidents de groupe qui m’ont écrit ».

Le compte-rendu officiel du Sénat ne reproduit pas exactement et complètement les propos du ministre. A l’oral, ce dernier a affirmé, après les mots « en fonction de sa décision », que le ministère de l’Intérieur « agit pour le compte » du Conseil constitutionnel (v. la vidéo de la réponse ministérielle, à 3’24). Cela est rigoureusement inexact.

En effet, les textes applicables au RIP sont ici d’une parfaite limpidité, et ne font pas du ministère de l'Intérieur le mandataire du Conseil constitutionnel. L’article 3 de la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l’article 11 de la Constitution prévoit que « le ministre de l'intérieur met en œuvre, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, le recueil des soutiens apportés à une proposition de loi  » RIP. Pris sur le fondement de cet article, le décret n° 2014-1488 du 11 décembre 2014 autorise, en son article 1er, le ministre de l’Intérieur à instituer un traitement automatisé de données en soutien à une proposition de loi RIP, puis rappelle en ses articles 8 et 10 à 12 la fonction de contrôle dévolue au Conseil constitutionnel pour ce qui concerne « la régularité des opérations de recueil des soutiens », et enfin confie en son article 16 à différents ministres, dont celui de l’Intérieur, le soin d’exécuter l’ensemble des dispositions de ce décret. Autrement dit, il incombe à l’administration du ministère de l’Intérieur d’assurer matériellement le recueil des soutiens ; et le Conseil constitutionnel est le cas échéant en charge de la vérification légale des tâches administratives et techniques réalisées à cette fin par le ministère de l’Intérieur (v. François Vignal, « Organisation du référendum sur ADP : l’Intérieur et le Conseil constitutionnel se renvoient la balle », publicsenat.fr, 20 mai 2019). Il ressort de ces textes que, pour refuser de recevoir les parlementaires, le ministre Christophe Castaner ne pouvait valablement prétexter ni du contrôle éventuel du Conseil constitutionnel, ni d’une « transmission » par ses soins à cette institution de la demande parlementaire de rendez-vous qui lui était personnellement adressée, ni à plus forte raison d’une « décision » de cette institution, ni encore d’éventuels « documents » que le Conseil constitutionnel pourrait solliciter avant le 15 juin.

Le 5 juin 2019, revenant à plus de raison, le ministre de l’Intérieur a annoncé qu’à l’occasion de la présentation le 13 juin du dispositif de recueil des soutiens, il recevrait le 13 juin, en présence du secrétaire général du Conseil constitutionnel, les parlementaires présidents de groupes qui souhaitent le rencontrer. 

La seconde infox émane du député MoDem Jean-Louis Bourlanges, et se décline en trois approximations voire contrevérités.

Le MoDem a été, bien avant le Parti socialiste ou Les Républicains, la première victime du « nouveau monde », puisqu’il en fait partie au prix du reniement de son ADN, et est devenu à La République en marche ce que l’UDI a été à l'UMP : la caution pseudo-centriste d’une droite dure. L’on voit ainsi ses dirigeants désormais dans la majorité soutenir la privatisation d’ADP là où dans l’opposition ils avaient à la fois combattu celle des autoroutes et plus largement fustigé l’emprise des « forces de l’argent » sur la vie publique, et critiquer la tenue d’un référendum – en métropole, le dernier a eu lieu le 29 mai 2005 ! – là où ils demandaient l’approfondissement de la démocratie (on rappellera que, candidat à l'élection présidentielle de 2012, M. François Bayrou s'était engagé s'il était élu à faire voter les français sur un « nouveau pacte démocratique » par référendum au second tour des élections législatives le 10 juin 2012).

En 2019 donc, le MoDem est farouchement pour la privatisation d’Engie, de la Française des jeux, d’ADP – et sans doute demain des routes nationales et des barrages hydrauliques. Comprenne qui pourra...

C’est dans ce contexte idéologique calé sur la philosophie de la start-up Nation que M. Jean-Louis Bourlanges a pris la parole lors de la séance publique du 5 juin 2019 à l’Assemblée nationale consacrée aux questions au gouvernement.  

M. Bourlanges est énarque, conseiller-maître à la Cour des comptes ; il a été député européen pendant près de vingt ans du temps de « l’ancien monde » ; il donne des avis éclairés par son expérience sur tous les sujets possibles depuis des décennies (avec un sens aigu de l'anticipation, comme cela resort du titre de son ouvrage Droite année zéro publié en 1988) ; en 2007, alors fervent zélateur de Nicolas Sarkozy avant de devenir celui de l’actuel président de la République – ce qui est certes cohérent sur le plan politique mais n'est pas nécessairement de bon augure pour ce dernier –, il a été membre du « Comité Balladur » à l’origine de l’actuelle procédure du RIP inscrite à l'article 11 de la Constitution.

Aussi, c’est avec stupéfaction que l’on l’a entendu énoncer devant la représentation nationale pas moins de trois erreurs juridiques en moins de deux minutes d’une intervention orale prononcée avec une véhémence contreproductive (v. la vidéo ici), puisqu’elle la rend non pas sérieuse mais comique – voire tragique à s’en tenir à l’analyse des propos.

En premier lieu, M. Bourlanges a assuré que la proposition de loi RIP du 10 avril 2019 vise à déclarer « inconstitutionnelle la privatisation d’ADP ». Interrogeant la ministre de la Justice sur « les décisions du Conseil constitutionnel au sujet d’ADP », le député commence ainsi sa question : « Madame la garde des sceaux, je souhaite vous interroger sur les conséquences que le Gouvernement entend tirer de deux décisions récentes du Conseil constitutionnel : la première autorise l’engagement, sur la base de l’article 11 de la Constitution, d’une procédure référendaire visant à déclarer inconstitutionnelle la privatisation d’Aéroports de Paris... » ; et quelques secondes après : la proposition de loi RIP « porte sur l’interprétation du préambule de la Constitution de 1946 et elle est donc sans conteste, absolument sans conteste, d’ordre constitutionnel et non législatif ».

Or, la proposition de loi RIP est une proposition de loi ordinaire, et non de niveau  constitutionnel, et c'est d'ailleurs pour cela que le Conseil constitutionnel doit systématiquement être saisi afin de vérifier que « aucune disposition de la proposition de loi n'est contraire à la Constitution » (article 45-2, 3°, de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel). Elle a pour objet d’ériger les aérodromes de Paris en service public national au sens du 9ème alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 (« Tout bien, toute entreprise, dont l’exploitation a ou acquiert les caractères d’un service public national ou d’un monopole de fait, doit devenir la propriété de la collectivité ») ; si elle devait être promulguée par le président de la République après son adoption par référendum, elle pourrait le cas échéant être contrecarrée par une loi ordinaire postérieure, votée par le Parlement ou par un autre RIP, ôtant ce caractère aux aérodromes de Paris – on revient sur ce point ci-après.

Il n’est pas question, à travers la proposition de loi RIP, de rendre « inconstitutionnelle la privatisation d’ADP », pour la raison indiquée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-1 RIP du 9 mai 2019 sur cette proposition de loi que « l’aménagement, l’exploitation et le développement des aérodromes de Paris-Charles-de-Gaulle, Paris-Orly et Paris-Le Bourget ne constituent pas un service public national dont la nécessité découlerait de principes ou de règles de valeur constitutionnelle » (considérant 9) ; autrement dit, la qualification de la nature des activités d’ADP est de niveau législatif, et non constitutionnel. Il n’est pas davantage question, pour la proposition de loi RIP, « d’interpréter le préambule de la Constitution de 1946 » : les 248 parlementaires ont proposé, ainsi que le permet la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel rappelée par la décision du 9 mai 2019 (considérant 8 : « la détermination des activités (non prévues par la Constitution) qui doivent être érigées en service public national est laissée à l’appréciation du législateur ou de l’autorité réglementaire selon les cas »), que la loi ordinaire confère aux aérodromes de Paris la qualité de service public national au sens du Préambule de 1946. Ce que les auteurs de la proposition de loi « interprètent » ou plus exactement entend déterminer, c’est le statut législatif d’ADP, mais en aucun cas la Constitution elle-même.

La suite de la courte intervention orale du député est à l’avenant. Il faut dire qu’il s’est placé sous le patronage du professeur de droit Olivier Duhamel qui a lui-même, via les colonnes du Monde, invité le Conseil constitutionnel à commettre un excès de pouvoir constitutionnel (v. sur ce point, notamment : Olivier Beaud, « Remarques sur le RIP et sur les arguments de ceux qui ont voulu en bloquer la procédure », blogjuspoliticum.com, 23 mai 2019) ; mais se référer à des délires constitutionnels, y compris dans un hémicycle parlementaire, ne change rien à leur nature.

En deuxième lieu en effet, selon M. Bourlanges, « si respectueux que l’on se veuille de l’autorité du Conseil, on ne peut qu’être déconcerté par son interprétation du texte constitutionnel dont il a la garde. (…) Le Conseil ignore, de plus, la volonté des auteurs de la révision de 2008, puisqu’il érige le peuple français en censeur potentiel des lois votées par ses représentants, et installe entre eux une concurrence de légitimité que la révision, et son rapporteur le président Warsmann, avaient formellement exclue ».

Il est choquant que, sous couvert évidemment du respect de la Constitution, un député énonce de telles contrevérités – des attaques même – à l’encontre d’une institution de la République. Ainsi qu’il a déjà été indiqué dans ce blog (v. « Le RIP ripe sur la loi PACTE », 17 mai 2019), le Conseil constitutionnel n’avait pas le choix, par sa décision du 9 mai 2019, de juger recevable la proposition de loi RIP du 10 avril 2019, indépendamment du vote par l’Assemblée nationale le 11 avril 2019 du projet de loi PACTE (promulguée le 23 mai 2019 au Journal officiel) qui autorise la privatisation d’ADP. En effet, si le troisième alinéa de l’article 11 de la Constitution prévoit qu’une proposition de loi RIP « ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative depuis moins d’un an », l’alinéa suivant renvoie à une loi organique le soin de fixer la manière dont ce délai est calculé ; tel est l’objet du 2° de l’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel, issu de la loi organique précitée du 6 décembre 2013, qui prévoit que le Conseil constitutionnel vérifie, pour apprécier la recevabilité de la proposition de loi RIP, notamment qu’elle n’abroge aucune disposition législative « à la date d’enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel », soit en l’occurrence le 10 avril 2019, jour où le président de l’Assemblée nationale a fait parvenir la proposition de loi RIP au Conseil.

Ces termes « à la date d’enregistrement de la saisine du Conseil constitutionnel » sont parfaitement conformes à la Constitution, ainsi que l’a explicitement jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2013-681 DC du 6 décembre 2013 (considérant 19), rendue alors que Mme Belloubet, à qui M. Bourlanges s’adressait (formellement du moins), était... membre de l’institution de la rue de Montpensier !

Ces termes ont été soigneusement pensés par le législateur organique, qui a longuement hésité entre une alternative : la condition de recevabilité finalement retenue à l’article 45-2 et inconditionnellement soutenue par le Sénat, ou une variante initialement souhaitée par les députés qui aurait consisté pour le Conseil constitutionnel à ne déclarer la proposition de loi RIP recevable qu’à la date (postérieure à l’enregistrement de la saisine) à laquelle il aurait rendu sa décision. La raison du choix fait en définitive par le législateur organique a été clairement exposée par le sénateur Jean-Pierre Sueur (Sénat, rapport n° 632, 5 juin 2013) : « s’agissant des délais conditionnant la recevabilité de la proposition de loi en application des troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution, la modification apportée par l’Assemblée nationale consistant à les faire courir non plus à compter de la date d’enregistrement de la proposition de loi par le Conseil constitutionnel, mais à compter de la décision du Conseil constitutionnel, conduit de fait à priver les auteurs de la proposition de loi de la maîtrise d’un élément déterminant de sa recevabilité au titre de l’article 11. C’est pourquoi elle a souhaité rétablir la date d’enregistrement de la proposition par le Conseil constitutionnel » (p. 18) ; « Si l’Assemblée nationale a conservé, en deuxième lecture, ces deux apports, elle a toutefois modifié le point de départ des délais. Alors que le Sénat avait prévu que ces derniers seraient calculés à compter de la date d’enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel, l’Assemblée nationale y a substitué la date de la décision de ce dernier sur la recevabilité de la proposition. Ce report de la date à prendre en compte permettrait certes de « gagner » jusqu’à un mois, durée dont dispose le Conseil constitutionnel pour statuer sur la recevabilité de la proposition de loi. Il convient cependant de noter que cela reviendrait à priver les auteurs de la proposition de la maîtrise d’un élément pourtant essentiel de sa recevabilité puisque la date de la décision du Conseil constitutionnel ne dépend que de lui-même. C’est pourquoi votre commission, sur proposition de son rapporteur, a adopté un amendement rétablissant la date d’enregistrement de la saisine par le Conseil constitutionnel comme point de départ de la computation de ces délais » (p. 22).

Autrement dit, le législateur organique a consciemment voulu que le Conseil constitutionnel ne puisse faire qu’une appréciation notariale et objective de la recevabilité de la proposition de loi RIP, sans lui conférer quelque marge de manœuvre que ce soit à cet égard. Le 9 mai 2019, le Conseil constitutionnel devait, ainsi qu’il l’a fait, juger – définitivement – recevable la proposition de loi RIP du 10 avril 2019 ; et cette recevabilité ne peut être remise en cause par aucun événement juridique ou pratique de quelque nature que ce soit, puisque ni la Constitution, ni la loi organique de 2013 ne prévoient d’interruption du délai incompressible de neuf mois pendant lesquels le soutien de 10% du corps électoral peut être recueilli, ainsi que cela résulte de l’article 2 du dispositif de la décision du 9 mai 2019 (« L’ouverture de la période du recueil de soutiens des électeurs à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris doit intervenir dans le mois suivant la publication au Journal officiel de la présente décision »). La promulgation éventuelle ou effective de la loi PACTE ne pouvait rien changer à cet égard, pas davantage que la promulgation, pendant la période de neuf mois de recueil des soutiens, d’aucune autre loi ayant un objet comparable à celui d’une proposition de loi RIP – et heureusement d’ailleurs, car autrement rien ne serait plus facile pour la majorité des parlementaires que de bloquer à tout moment les propositions de loi RIP initiées par au moins 1/5ème des députés et sénateurs.

Enfin, en troisième lieu, reprenant à son compte les éléments de langage du Premier ministre, le député Bourlanges a assuré qu’avec la proposition de loi RIP et la décision du Conseil constitutionnel, « c’est le principe même de la démocratie représentative qui est ainsi mis en cause », dès lors que le peuple français consulté par référendum (démocratie participative) pourrait faire échec à une partie des dispositions de la loi PACTE. On rappellera à cet égard que :

. non seulement le premier alinéa de l’article 3 de la Constitution ne crée pas de hiérarchie entre ces deux formes d’expression de la volonté du peuple français (« La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum »), mais qu’au surplus le deuxième alinéa de cet article interdit formellement à tout ou partie des parlementaires de se croire porteurs, à eux seuls, de la « vraie » volonté populaire (« Aucune section du peuple ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice ») ;

. en 1962 et 1969, Charles de Gaulle a utilisé – instrumentalisé – le référendum de l’article 11 de la Constitution pour contourner une obstruction parlementaire ;

. en sens inverse, le Parlement français a autorisé en février 2008 la ratification du traité de Lisbonne, qui est pourtant un copié/collé du traité établissant une Constitution pour l'Europe dont la majorité du peuple français avait refusé la ratification par référendum du 29 mai 2005 - et l'on n'a alors pas, sauf erreur, entendu M. Bourlanges protester contre un éventuel viol de la démocratie participative par la démocratie représentative ; 

. depuis la promulgation le 24 mai 2019 de la loi PACTE, le gouvernement est juridiquement en droit de privatiser ADP à tout instant ;

. le RIP ne dessaisi en rien le Parlement, aussi bien au stade de l’initiative dont les parlementaires ont le monopole (c’est pourquoi il s’agit exactement d’un référendum d’initiative parlementaire) qu’au stade suivant le recueil du soutien de plus de 10% du corps électoral, puisque la proposition de loi revient alors devant l’Assemblée nationale et le Sénat, qui peuvent faire obstacle à la tenue d’un référendum malgré les plus de 4,7 millions de soutiens en examinant la proposition de loi RIP dans un délai de six mois – le cas échéant après que le gouvernement aura inscrit cette proposition de loi à l’ordre du jour de l’une et l’autre des chambres ;

. la mise en place d’un référendum ne signifie pas nécessairement que la proposition de loi RIP sera approuvée par la majorité du peuple français – il appartiendra alors à la majorité présidentielle de démontrer l’inanité de la proposition de loi RIP ;

. même si, à l’automne 2020, la proposition de loi RIP est adoptée par le peuple français, le Parlement pourra théoriquement adopter une loi ordinaire postérieure au référendum reprenant les dispositions de la loi PACTE privatisant ADP.

A partir du 15 juin 2019, pour neuf mois, le corps électoral peut décider de soutenir ou pas la proposition de loi RIP, et à travers elle de promouvoir ou pas la tenue d’un référendum sur un sujet stratégique et de souveraineté majeur. Il importe que le choix que chacune et chacun des 47 millions d’électrices et d’électeurs est appelé à faire soit effectué en toute connaissance de cause, et non sous l’influence d’éléments de langage qui, pour reprendre les termes que le président de la République a utilisé le 24 juillet 2018 à l’encontre de la presse, « ne cherchent plus la vérité ».

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