Les homards du président de Rugy, expression de sa souveraineté

Le « homardgate » vient rappeler que, malgré la promesse d’exemplarité, les frais liés aux mandats des parlementaires sont toujours quasiment hors de tout contrôle ; le Conseil d’Etat a légitimé cette opacité en jugeant que ces frais se rattachent à l’exercice de la souveraineté nationale.

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L’affaire des dîners offerts aux frais du contribuable par M. François de Rugy, en sa qualité de président de l’Assemblée nationale (v. Fabrice Arfi, « La vie de château sur fonds publics des époux de Rugy », Mediapart, 10 juillet 2019), illustre à nouveau l’opacité qui entoure toujours les frais liés au mandat parlementaire (v. : La République en miettes, 2019, « Opacités des frais de mandat des parlementaires » p. 138-141 et « Affaires, affairisme » p. 159-167), malgré les promesses (sur ce terrain aussi) sans lendemain d’instaurer une « République exemplaire ».

Elle permet d’éclairer concrètement la portée d’une décision n° 427725 rendue le 27 juin 2019 par le Conseil d’Etat, rejetant la demande de l’association Regards Citoyens tendant à obtenir la communication, d’une part,  des relevés des comptes bancaires dédiés à l’utilisation de l’indemnité représentative des frais de mandat (IRFM, devenue avance mensuelle sur les frais de mandat – AMFM – depuis le 1er janvier 2018) de l’ensemble des députés de la législature précédente pour la période allant de décembre 2016 à mai 2017, et d’autre part des déclarations transmises au bureau de l’Assemblée nationale attestant sur l’honneur du bon usage de cette IRFM pour l’année 2016.

En juillet 2017, l’association avait saisi la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) des refus de communication de ces documents, en s’appuyant sur  le droit à communication des documents administratifs prévu au bénéfice des personnes qui en font la demande par l’article L. 300-2 du Code des relations entre le public et l'administration, aux termes duquel sont considérés comme documents administratifs les documents produits ou reçus, « dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d'une telle mission ».

Cet article comporte une disposition spéciale pour les documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires, qui renvoie pour leur régime de communication – plus exactement de non-communication – à l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires.

Engagement pris en décembre 2016 par F. de Rugy de soutenir le vainqueur de la primaire de la gauche Engagement pris en décembre 2016 par F. de Rugy de soutenir le vainqueur de la primaire de la gauche
La CADA a rendu son avis n° 20173790 le 21 septembre 2017, à la signature d’une maître des requêtes au Conseil d’Etat – l’entre-soi, toujours, qui a au surplus pour effet pervers de distraire les membres du Conseil d’Etat de leurs tâches juridictionnelles. A cette époque où il lui paraissait alors « nécessaire de s’inspirer » des « bonnes pratiques » de la Suède « sur les questions de transparence » avant de se raviser sur ce point comme sur tant d’autres et désormais de considérer que « en France, le modèle n’est pas la barre chocolatée de la ministre suédoise », le président de l’Assemblée nationale François de Rugy avait produit des observations devant la CADA, dont la relecture est savoureuse avec le recul du temps : « la commission prend acte des observations qui lui ont été présentées par le président de l’Assemblée nationale dans le cadre de l’instruction de cette affaire et selon lesquelles, suite au remplacement de l’IRFM par un nouveau mécanisme de prise en charge des frais résultant de l’article 20 de la loi n° 2017-1339 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, une réflexion devrait être menée en vue d’une amélioration de la communication des documents produits ou reçus par l’Assemblée ». Il est stupéfiant que la CADA tienne compte, à quelque titre que ce soit, de l’éventualité d’une « réflexion » menée par une autorité publique ; on ignore si cette réflexion a eu lieu, le cas échéant dans quel cadre, mais quoi qu’il en soit aucun changement n’a été réalisé entre le 21 septembre 2017 et la date de publication du présent billet s’agissant de la communicabilité des documents sollicités par l’association Regards Citoyens.

La CADA s’est déclarée incompétente pour se prononcer sur la demande au motif que « les relevés bancaires retraçant l’utilisation de l’IRFM ainsi que la déclaration sur l’honneur dont la communication est sollicitée se rattachent à l’exercice du mandat parlementaire. Si l’exercice d’un mandat parlementaire correspond à une mission d’intérêt général, il ne saurait être qualifié de mission de service public au sens et pour application des dispositions de l’article L. 300-2 du Code des relations entre le public et l’administration, telles qu’interprétées par la jurisprudence précitée, dès lors que, d’une part, l’exercice de ce mandat est dépourvu de toute obligation vis-à-vis de l’autorité administrative et tout lien de subordination à son égard et que, d’autre part, il participe à l’exercice de la souveraineté nationale dans le respect du principe de séparation des pouvoirs ».

Autrement dit, pour la CADA, tous les documents émanant de parlementaires sont consubstantiels à leur fonction de représentants de la Nation et échappent au champ d’application du droit à communication des documents administratifs.

L’association Regards Citoyens a alors saisi le tribunal administratif de Paris des refus de communication qui lui avaient été implicitement opposés par la quasi-totalité des députés. Par un jugement du 6 décembre 2018, le tribunal administratif de Paris, s’appropriant les termes de l’avis rendu par un membre du Conseil d’Etat pour le compte de la CADA, s’est déclaré incompétent pour se prononcer sur la légalité de ces refus, car « compte tenu de la nature des fonctions exercées par les parlementaires, le respect du principe de la séparation des pouvoirs s’oppose à ce que la mission d’intérêt général qui leur est confiée soit qualifiée de mission de service public au sens et pour l’application de l’article L. 300-2 ».

L’association a formé un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat contre ce jugement. Par sa décision du 27 juin 2019, le Conseil d’Etat a, en premier lieu, annulé le jugement litigieux : le tribunal administratif de Paris n’aurait pas dû se déclarer incompétent, car la juridiction administrative est habilitée à statuer sur un litige né du refus d’un parlementaire de communiquer tel ou tel document. Mais, en second lieu, réglant l’affaire au fond, le Conseil d’Etat a réitéré les motivations retenues par la CADA et le tribunal administratif de Paris : « l'indemnité représentative de frais de mandat est destinée à couvrir des dépenses liées à l'exercice du mandat de député. Elle est donc indissociable du statut des députés, dont les règles particulières résultent de la nature de leurs fonctions, lesquelles se rattachent à l'exercice de la souveraineté nationale par les membres du Parlement. Il s'ensuit que ni les relevés des comptes bancaires consacrés à l'indemnité représentative de frais de mandat, ni la déclaration sur l'honneur du bon usage de cette indemnité ne constituent des documents administratifs relevant du champ d'application de l'article L. 300-2 du code des relations entre le public et l'administration ». En clair, le Conseil d’Etat a « fait glisser » la motivation de la CADA et du tribunal administratif de Paris du terrain de la compétence vers celui du bien-fondé de la demande de communication, ce qui en pratique ne change strictement rien mais est plus « présentable » sur le terrain du droit à un recours juridictionnel effectif.

Ainsi, parce que les parlementaires exercent collectivement la souveraineté nationale dans chacun des hémicycles, la décision du Conseil d’Etat leur donne à toutes et tous, individuellement, carte blanche sur le terrain administratif, pour les dépenses occasionnées en dehors des hémicycles : les documents qu’ils établissent relativement à leur frais de mandat resteront pour l’essentiel, sous réserve du contrôle a posteriori d’absence d’enrichissement personnel éventuellement réalisé par la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, dans l’entre-soi de chacune des chambres.

Secret-défense sur les frais de mandat donc, irréfragablement attachés à l’exercice par la collectivité des 925 parlementaires de la souveraineté nationale.

En droit, une autre solution était envisageable dès lors, d’une part, qu’en République (étymologiquement : la chose publique) la souveraineté nationale s’exprime publiquement (par le vote ou la publication de rapports) : elle ne peut en aucun cas avancer masquée ; elle implique la transparence, l’affichage et la publicité, certainement pas le huis-clos ou l’opacité en dépit de ce qu’a jugé le Conseil d’Etat. D’autre part, nonobstant leur statut, les parlementaires sont en cette qualité tenus de respecter deux exigences constitutionnelles qui viennent contrebalancer le blanc-seing tiré de l’argument de « l’exercice de la souveraineté nationale » y compris dans son interprétation frelatée qu’en donne le Conseil d’Etat : le  bon usage des deniers publics, qui découle de l’article 14 de la Déclaration de 1789 ainsi que le rappelle périodiquement le Conseil constitutionnel, et le droit reconnu par l’article 15 de la Déclaration de demander des comptes – ce y compris les comptes bancaires – à tout agent public – ce que sont les parlementaires – de son administration – ce qu’est la gestion de l’IRFM. Le Conseil d’Etat a fait fi de ces exigences constitutionnelles, donnant ainsi rétrospectivement raison à l’apostrophe prononcée le 16 octobre 2018 par le député Jean-Luc Mélenchon – « La République, c’est moi ». Chaque parlementaire est souverain à l’égard de ses frais de mandat – et cette souveraineté n’est en rien contrebalancée par le semblant de vérification (il ne s’agit en aucun cas d’un « contrôle ») mis en place sur la base de la loi dite de « moralisation de la vie politique » du 15 septembre 2017 (v. sur ce blog : « Ethique publique : faire confiance aux députés ? », 21 décembre 2018).

En fait, le comique sinon le ridicule de la solution retenue par le Conseil d’Etat apparaît en la confrontant aux faits à l’origine de l’affaire de Rugy : des homards au menu ? Souveraineté nationale ! Des vins fins ? Souveraineté nationale, voyons ! Un public très choisi d’invités ? Souveraineté nationale, enfin ! Acheter un stylo à bille rouge, des bouteilles d’eau ou du papier toilette avec l’AMFM ? Souveraineté nationale, bon sang ! Faire un plein d’essence avec son AMFM ? Souveraineté nationale, nom d'un homard !!!! Circulez, il n’y a rien à communiquer ! Au surplus, la multiplicité des affaires révélées par les médias d’investigation (v. Michaël Hadjenberg, « Mediapart, le Parlement et le fantasme du coupeur de têtes », Mediapart, 14 juillet 2019) ou les dossiers ouverts par le Parquet national financier à l’encontre de parlementaires montrent de toute évidence que les frais de mandat peuvent – ne serait-ce qu’exceptionnellement – être utilisés pour bien d’autres choses que ce pour quoi ils sont destinés, et n’avoir aucun rapport concret avec l’exercice même de la souveraineté nationale y compris dans son sens individualiste que lui a donné le Conseil d’Etat.

Commentant l’affaire de Rugy, la questeure La République en marche Laurianne Rossi, en charge du budget à l’Assemblée nationale depuis juin 2017, a affirmé sur La Chaîne parlementaire le 12 juillet, à propos des frais de représentation du président de cette assemblée : « aujourd’hui, les questeurs, qui ont en charge le budget de l’assemblée, préparent ce budget, exécutent, valident les dépenses, mais n’ont pas pour mission de contrôler dans le détail et en opportunité ces dépenses. Donc nous n’avons pas clairement aujourd’hui la possibilité de suivre dans le détail ce à quoi correspondent facture par facture les dépenses engagées par le président de l’Assemblée nationale. C’est peut être sur ce point là qu’il faut avancer, c’est-à-dire sur une comptabilité plus fine, plus lisible, qui nous permette effectivement d’avoir une nomenclature budgétaire capable de différencier effectivement les dépenses qui peuvent relever parfois de l’ordre privé et surtout des dépenses de représentation et savoir plus finement à quoi elles correspondent. Je pense que c’est une piste ».

« Nous n’avons pas la possibilité de contrôler », déplore la questeur Laurianne Rossi comme si elle n’était pour rien dans cette situation qu’elle paraît découvrir après plus de deux ans de questure et comme si, dans toute administration y compris celle du Palais-Bourbon, il n’existait pas un registre des achats publics ; chacun d’entre vous représente la souveraineté nationale y compris dans l’utilisation de vos frais de mandat, assure le Conseil d’Etat aux 925 parlementaires. Ces deux affirmations sont contradictoires entre elles : on est souverain ou on ne l’est pas ; si on est souverain, on a la compétence de sa compétence et donc la possibilité voire l'obligation d'instaurer un contrôle et d’assurer une transparence minimale (v. Jean-Christophe Picard, président d’Anticor, « Quand il n’y a pas de contrôle, il y a des abus », francetvinfo.fr, 10 juillet 2019).  

En confrontant ces éléments de la

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ngage de la questeure Rossi fleurant mauvais « l’ancien monde » à ceux, ci-dessus évoqués, employés le 21 septembre 2017 sous la signature de François de Rugy (« une réflexion devrait être menée en vue d’une amélioration de la communication des documents produits ou reçus par l’Assemblée  »), on trouve la même vacuité, la même technique d’évitement par évocation très convenue d’une « modification-éventuelle-à-laquelle-il-est-important-de-réfléchir-tous-ensemble » pour, au final, surtout ne rien faire (sauf de la communication) et conserver l’opacité entourant les frais de mandat des parlementaires et les frais de représentation du président de l’Assemblée nationale.

Après tout, pourquoi se gêner ? Ainsi que l’a montré l’élection européenne du 26 mai 2019, il suffit de l’approbation d’environ 10% du corps électoral pour que le « cap » politique actuel soit maintenu, y compris dans son surplace sinon sa régression en matière de transparence de la vie politique.

Merci à Christian Creseveur pour le dessin.

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