Ethique publique: faire confiance aux députés?

Le 7 novembre 2018, le bureau de l’Assemblée nationale a encore élargi le champ de l’avance mensuelle sur les frais de mandat, utilisée sans contrôle effectif par les députés, aux dépenses de leurs « collaborateurs occasionnels » et de leurs permanences « hors circonscription législative ».

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La déontologie est plus en souffrance que jamais à l’Assemblée nationale. 

Le 18 décembre 2018, l’ancien député Alain Marsaud a été condamné par le tribunal correctionnel de Paris à un an de prison avec sursis, 300 000 euros d’amende et une peine d’inéligibilité de trois ans pour avoir employé sa fille comme collaboratrice parlementaire de manière fictive pendant trois ans.

Six jours auparavant, Le Parisien informait ses lecteurs que « quinze parlementaires ou ex-parlementaires font l’objet d’enquêtes préliminaires pour possible usage illicite de leur indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), pour des sommes de 20 000 à 80 000 euros » : « soupçonnant des détournements de fonds publics, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (chargée de vérifier que l’IRFM n’a pas servi à accroître le patrimoine personnel d’un parlementaire) avait transmis au parquet national financier les dossiers de ces sept députés et huit sénateurs – des anciens élus, certains réélus en 2017 - après avoir contrôlé la variation de leur patrimoine, entre les premières règles d’encadrement de l’IRFM en 2015 et leur fin de mandat en 2017 ».

On pourrait se rassurer en pensant que les faits en cause concernent pour l'essentiel de précédentes législatures. Toutefois, le 7 novembre 2018, l’Assemblée nationale a assoupli les modalités d'utilisation par les députés de leurs frais de mandat dans le sens d’une très forte dé-moralisation de la vie publique, au surplus douteuse sur le terrain de la légalité.

Quelques rappels préalables s’imposent dans une matière – la prise en charge des frais de mandat – rendue à dessein technique par les parlementaires, alors qu’elle devrait faire l’objet de règles simplissimes et intelligibles, calquées sur les modalités classiques de prise en charge des frais professionnels en y ajoutant la nécessaire transparence qu’implique l’usage de deniers publics.

A la suite de « l’affaire François Fillon » révélée début 2017 relativement à l’emploi de son épouse comme collaboratrice parlementaire, les candidats à la présidentielle avaient rivalisé d’imagination pour « moraliser » le Parlement, et à ce titre faire notamment en sorte que le régime des frais de mandat des parlementaires soit mis en adéquation avec les exigences contemporaines relatives à l’utilisation des deniers publics : la transparence, la précaution dans la dépense et le contrôle de cette dépense.

Le candidat d’En Marche ! avait alors proposé de fiscaliser l’IRFM – cette avance forfaitaire mensuelle de 5 373 euros pouvant être librement utilisée par les députés pour des dépenses ayant un rapport même indirect avec le mandat parlementaire –, c’est-à-dire de la faire entrer dans le montant de la rémunération imposable des députés et sénateurs.

Cette proposition était malvenue puisqu’il est heureusement naturel que les parlementaires aient des frais de mandat distincts de leur indemnité (revenu imposable) mentionnée à l’article 25 de la Constitution, et que ces frais soient pris en charge par la chambre de rattachement – Assemblée nationale ou Sénat.

A l’initiative du ministre de la Justice d’alors, le gouvernement avait proposé en juin 2017 le seul système qui assure une probité publique optimale : le remboursement sur présentation de justificatifs – étant entendu qu’il aurait été nécessaire que, comme au Royaume-Uni, ces justificatifs soient publiés sur le site de la chambre concernée pour ouvrir droit à remboursement. Une modalité meilleure encore aurait été, dans la limite de certains plafonds, de permettre à chaque parlementaire d’engager des frais avec un débit différé, ce débit ne devenant effectif qu’une fois la dépense validée par un organisme ad hoc indépendant de la chambre parlementaire et publiée sur le site de l’Assemblée nationale ou du Sénat.

Le deuxième alinéa de l'article 20 de la loi n° 2017-1339 du 15 novembre 2017 pour la confiance dans la vie politique n’a pas suivi cette piste, ou plutôt a offert une option à chaque chambre entre trois régimes différents de prise en charge des frais de mandat : « Les députés et sénateurs sont défrayés sous la forme d'une prise en charge directe, d'un remboursement sur présentation de justificatifs ou du versement d'une avance par l'assemblée dont ils sont membres, dans la limite des plafonds déterminés par le bureau ».

Le texte qui vient d’être cité est clair : en ce qu’il emploie la conjonction de coordination « ou », c’est l’un seulement des trois régimes de prise en charge des frais de mandat qui doit être choisi par chacune des deux chambres, à l’exclusion des deux autres, ce qui est parfaitement cohérent avec l’esprit du projet de loi qui ne prévoyait qu’une seule modalité de prise en charge (le remboursement sur présentation de justificatifs). Le troisième alinéa de l'article 20 évoque en conséquence « le » régime – unique donc, et non multimodal – de prise en charge. Au demeurant, les travaux parlementaires sont également en ce sens du choix entre l’une seulement des trois options, et non dans leur cumul obligatoire : « Le Sénat a substitué à ce remboursement a posteriori la possibilité pour le bureau de chaque assemblée d’arbitrer entre cette première solution, une prise en charge directe (notamment pour les dépenses importantes) et un système d’avance » (Assemblée nationale, 20 juillet 2017, rapport n°s 105 et 106, p. 18). En tout état de cause, il n’était pas besoin d’une loi pour instaurer un « mix » entre ces trois modalités, car les textes internes à chacune des chambres l’instituaient déjà : la loi dite « de confiance » n’avait pas vocation à hausser au niveau législatif la réglementation interne au Parlement, mais à modifier sinon à bouleverser la pratique dans le sens d’une moralisation.

Or, qu’ont fait l’Assemblée nationale et le Sénat dans les arrêtés des 29 novembre 2017 et 7 décembre 2017 mettant en œuvre l’article 20 de la loi du 15 septembre 2017 ? En violation flagrante et manifeste de ces prescriptions législatives qu’ils avaient eux-mêmes adoptés quelques semaines auparavant et qui s’imposent pourtant aux actes d’application ainsi qu’il est dit dans le rapport précité de l’Assemblée nationale (« Il reviendra donc au Bureau de chaque assemblée d’arrêter des règles en phase avec la transparence souhaitée par le législateur », p. 213), les parlementaires ont dans chacune des deux chambres cumulé ces trois régimes de remboursement, reproduisant à l’identique la situation globalement applicable aux frais de mandat avant la loi dite « de confiance ».

Par ricochet, ils ont à montant inchangé de l’IRFM (devenue AMFM – avance mensuelle sur les frais de mandat) augmenté sa « surface utile » dès lors que de nombreux frais soit directement pris en charge par les chambres, soit remboursés sur justificatifs. Au surplus, ils ont permis que des sommes de 600 (députés) ou 855 (sénateurs) euros par mois puissent être librement dépensées par chaque député et chaque sénateur, qui disposent ainsi chacun de ce que l'association Anticor a justement qualifié dès le 29 novembre 2017 de « caisse noire », autrement dit de l'argent (public) de poche... Ils ont soigneusement veillé à n’instituer aucun contrôle effectif de la prise en charge des frais de mandat, ainsi que cela a été démontré à plusieurs reprises sur ce blog (v. : La déontologie immobile au Sénat, 19 mars 2018 ; (Im)précisions sur les frais de mandat des parlementaires, 18 décembre 2017 ; Frais de mandat : Tartuffe au Sénat, 8 décembre 2017 ; De l’IRFM à… l’IRFM, 1er décembre 2017) ou ailleurs (« Le Parlement contourne la loi sur la moralisation », Le Monde, 5 janvier 2018, p. 19).

Près d'un an après la mise en œuvre de cette non-réforme, le constat est sans appel : aucune transparence ni aucun contrôle digne de ce nom n’a résulté de l’adoption de la loi dite « de confiance ». En ce sens, l’association Transparency International France – qui comme beaucoup d’observateurs y compris attentifs à l'éthique publique s’était méprise en novembre 2017 sur la portée réelle de cette non-réforme ainsi que l’auteur de ce blog l’avait relevé à l’époque – a « déploré » dans un communiqué publié le 14 décembre 2018 (il est par erreur daté de 2019…) « que le Parlement n’ait pas remédié aux lacunes du dispositif annoncé et pointe l’opacité qui règne sur le déploiement de certaines réformes prévues par la loi confiance dans la vie politique de septembre 2017 ».

Tout cela est déjà un scandale en soi.

Mais ce n’était pas encore suffisamment permissif du point de vue de la majorité des députés.

Le 7 novembre 2018, par un arrêté n° 55/XV pris sur proposition des trois questeurs et après avis de la déontologue, le bureau de l’Assemblée nationale a modifié l’arrêté n° 12-XV du 29 novembre 2017 relatif aux frais de mandat des députés, en élargissant le champ des frais de mandat imputables sur l’AMFM (article 1er C 2.2 - sic). La teneur de cette modification n'a été rendue publique qu'un mois plus tard, le 6 décembre 2018, avec la mise en ligne sur le site de l'Assemblée nationale d'une version à jour de l'arrêté du 29 novembre 2017.

Le quotidien Le Monde du 19 décembre 2018 (p. 11) a rendu compte des deux modifications substantielles apportées par cet arrêté du 7 novembre 2018, sous ce titre assez neutre : « Les députés ajustent l’utilisation de leurs frais de mandat », le sous-titre précisant que « le bureau de l’Assemblée nationale a voulu adapter les règles adoptées il y a un an aux ‘situations concrètes’ vécues par les élus ».

Par l’une de ces modifications, le bureau de l’Assemblée nationale a inventé une nouvelle catégorie juridique, celle des « collaborateurs occasionnels » des députés, lesquels n’avaient jusqu’au 7 novembre 2018, officiellement, que des collaborateurs salariés de droit privé (v. l’article 1er C de l’arrêté de 2017).

Pour ces personnes (éventuellement lobbyistes, amants, maîtresses, parents ou autres...), dont l’identité peut être tenue secrète y compris à l’égard de la déontologue (sic) par application de l’article 3 de l’arrêté du 29 novembre 2017 (« Les députés ne sont pas tenus de fournir au déontologue des informations confidentielles (…) relatives à l’identité de tierces personnes »), le député qui leur confère en toute discrétion la qualité de « collaborateur occasionnel » peut désormais prendre en charge là aussi en toute discrétion, au titre de l’AMFM, leurs frais d’hôtel, de repas, ou de transport, dès lors que ces frais ont un lien non pas avec l’exercice du mandat parlementaire, qui pourtant peut seul générer des frais de mandat, mais plus généralement avec « l’activité politique du député ». Le bureau de l’Assemblée nationale a soigneusement organisé le fait du prince ou de la princesse.

L’arrêté du 7 novembre 2018 grignote un peu plus une déontologie parlementaire déjà « à l’os » par l’effet de l’arrêté du 29 novembre 2017. Leur conjonction organise la mise en forme légale de ce qui moralement s’apparente à un détournement de fonds publics à des fins purement privées ou en tout cas sans lien nécessaire avec le mandat parlementaire. Les propos du premier questeur de l’Assemblée nationale rapportés par Le Monde, pour qui « 99% des députés sont des gens sérieux qui ne vont pas utiliser l’AMFM pour autre chose que des dépenses en lien avec leur mandat », tellement caractéristiques des macroneries du « nouveau monde », ne peuvent sérieusement tenir lieu de justification à cet infâme maquillage juridique. Au demeurant, nul ne peut vérifier ce chiffre fantaisiste de 99%, puisque les frais de mandat ne font pas l’objet d’un contrôle effectif.

Par l’autre de ces modifications, le bureau de l’Assemblée nationale a permis que les députés imputent sur l’AMFM, « avec l’accord des questeurs et après avis de la déontologue » – ce qui est déjà porteur d'une rupture du principe d'égalité de traitement entre députés soumis à la discrétion de trois de leurs collègues, étant entendu qu'on ne voit pas à quoi l'avis de la déontologue peut servir s'il n'est ni publié, ni contraignant –, la location de « permanences » « situées en dehors de la circonscription » dans laquelle le député a été élu (sic) : il peut donc y avoir, dans une même circonscription législative, deux permanences électorales pour deux députés différents ! On croirait au canular, mais tel n’est pas le cas… L’arrêté du 7 novembre 2018 a poussé l’indécence jusqu’à essayer de donner à cette extension une portée rétroactive, en ce sens qu’elle s’applique « à toutes les permanences louées à compter du 1er janvier 2018 » (de la même manière, l’arrêté du 7 novembre 2018 a prévu que l’AMFM pouvait être utilisée rétroactivement depuis le 1er janvier 2018 pour « la prise en charge des frais de télécommunication pour la location d’un pied-à-terre »), dont on aimerait bien avoir la liste. Toutefois, à supposer même qu’elle soit légale, ce qu’elle n’est pas, cette rétroactivité est ici « bloquée » par le fait que les questeurs et la déontologue n’ont pas donné d’accord et d’avis préalable à la location de telles pseudo « permanences » (le terme n’est pas le bon, il s’agit tout simplement d’un local – illicitement – loué par un parlementaire hors de sa circonscription au moyen de l'AMFM…).

L’on rappellera que le troisième alinéa de l’article 20 de la loi du 15 septembre 2017 dispose que les dépenses des parlementaires prises en charge directement ou indirectement par chacune des chambres doivent toujours et uniquement « correspondre à des frais de mandat ». L’arrêté du 29 novembre 2017 est dès l’origine illégal notamment en tant qu’il étend la prise en charge par la collectivité nationale de dépenses liées non au mandat, mais à l’activité politique de chacun des députés, sans qu'il soit besoin de revenir sur le cumul de trois régimes de prise en charge et l'existence inadmissible de plusieurs centaines d'euros d'argent (public) de poche ; depuis le 7 novembre 2018, cet arrêté est au surplus illégal en tant qu’il permet aux députés de faire entrer dans le régime des frais de mandat des dépenses occasionnées par des tiers à ce mandat (les « collaborateurs occasionnels ») et réalisées pour des permanences situées dans une autre circonscription que celle où le député est élu.

L’un des trois questeurs, le député Eric Ciotti, a pour fonds de commerce électoral la lutte contre ce qu’il considère être la délinquance et le terrorisme. Ne pense-t-il pas que des arrêtés tels que ceux adoptés en 2017 et 2018 par le bureau de l’Assemblée nationale relativement aux frais de mandat, loin de correspondre à l’exemplarité attendue des représentants du peuple français, évoquent plutôt une forme de délinquance en col blanc, qui elle aussi doit être vigoureusement dénoncée et combattue ?

En aucun cas, l’arrêté du 29 novembre 2017 modifié par celui du 7 novembre 2018 n’est de nature à « mettre fin à une source de suspicion pour les citoyens », ainsi que le rapport précité de l’Assemblée nationale vendait la « non-réforme » issue de la loi du 15 septembre 2017 (p. 210). Au contraire, il est en lui-même une source de suspicion ! 

Alors que tous les administrés doivent se conformer à la règle de droit telle qu'elle existe, les députés, eux, adaptent le droit à leurs pratiques.

Il faut souhaiter que, si elle devait par extraordinaire être un jour saisie de l’utilisation de l’AMFM par les actuels députés à l’instar du cas des quinze parlementaires mis en cause selon Le Parisien à propos de leurs IRFM, la juridiction pénale ne s’en tiendra pas à cette lamentable barrière de papier que constitue l’arrêté du 29 novembre 2017 modifié, et écarte celles de ces dispositions qui sont contraires à la lettre et l’esprit du déjà trop libéral article 20 de la loi du 15 novembre 2017. 

Aujourd'hui autant qu'hier, la déontologie est une idée neuve au Parlement français.

Merci à Oriane C. pour la photo.

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