Assignations de l’état d’urgence : le Conseil constitutionnel défait et fait la loi

Par sa décision n° 2017-624 QPC du 16 mars 2017, le Conseil constitutionnel a renforcé les garanties des assignés au long cours de l’état d’urgence, tout en veillant à préserver la faculté du ministre de l’Intérieur de renouveler ces assignations tant que dure l’état d’urgence.

Avec sa décision n° 2017-624 QPC du 16 mars 2017, le Conseil constitutionnel a rendu une décision équilibrée relativement à la conformité à la Constitution des assignations à résidence de plus de douze mois prises dans le cadre de l’état d’urgence, dont le régime juridique initial est décrit ici.

1 – En faveur des droits des personnes assignées

A – Le Conseil constitutionnel juge inconstitutionnelle, avec effet immédiat, la procédure d’autorisation préalable du juge des référés du Conseil d’Etat instituée par la loi du 19 décembre 2016 : cette procédure revenait à faire du Conseil d’Etat, comme juge administratif, un co-auteur de l’arrêté d’assignation à résidence pour trois mois pris par le ministre de l’Intérieur, ce qui était inacceptable du point de vue des apparences, de l’impartialité objective de la juridiction administrative, et du droit d’exercer un recours effectif contre l’arrêté ministériel – il aurait été hautement improbable que soit annulé un arrêté d’assignation autorisé par le Conseil d’Etat.

Par suite, les audiences de référé auxquelles 16 assignés « au long cours » avaient été convoqués au Conseil d’Etat pour le vendredi 17 mars 2017 ne se tiendront jamais (le 16 mars, le Conseil d'Etat a publié un communiqué actant la caducité de ces audiences).

B – Le Conseil constitutionnel pose des réserves d’interprétation, qui viennent donc se greffer à l’article 6 de la loi du 3 avril 1955, concernant les conditions dans lesquelles un individu déjà assigné depuis plus de 12 mois peut être assigné pour une ou des nouvelles périodes de trois mois :

« - d'une part, le comportement de la personne en cause doit constituer une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics ;

- d'autre part, l'administration doit être en mesure de produire des éléments nouveaux ou complémentaires de nature à justifier la prolongation de la mesure d'assignation à résidence ;

- enfin, il doit être tenu compte, dans l'examen de la situation de la personne concernée, de la durée totale de son placement sous assignation à résidence, des conditions de cette mesure et des obligations complémentaires dont celle-ci a été assortie ».

Ce faisant, le Conseil constitutionnel reprend l’un des critères de renouvellement des assignations au long cours telles que le Conseil d’Etat les avait préconisées dans son avis du 8 décembre 2016 et telles qu’elles figuraient dans le projet de loi, dont les parlementaires n’avaient pas voulu comme cela est rappelé ici : la prolongation pour trois mois est subordonné à des éléments nouveaux ; en l’absence de tels éléments, la prolongation est illégale car non nécessaire. L’on regrettera que le Conseil constitutionnel n’ait pas précisé si cette exigence d’éléments nouveaux jouait pour chacune des demandes de prolongation pour trois mois, où s’il suffisait que le ministre de l’Intérieur produise des éléments nouveaux uniquement pour la première prolongation pour trois mois.

Le Conseil constitutionnel a même été plus loin que le Conseil d’Etat, en créant une dissociation, du point de vue de la menace à l’ordre public que l’assigné peut représenter, entre l’assignation initiale et sa prolongation pour trois mois : cette dernière est soumise à des exigences renforcées par rapport au prononcé initial. Ainsi, il ne suffit pas qu’il existe des raisons sérieuses de penser que le comportement de la personne constitue une menace pour l’ordre public ; la prolongation n’est permise que lorsque ce comportement caractérise une menace « d’une particulière gravité ».

2 – En faveur de l’ordre public

A – Le Conseil constitutionnel juge qu’une assignation à résidence de l’état d’urgence est toujours, quelle que soit sa durée, une mesure restrictive de liberté, et non une mesure privative de liberté.

Par conséquent, elle n’entre pas dans le champ de l’article 66 de la Constitution, et n’a pas à faire l’objet d’une autorisation préalable par la juridiction judiciaire.

La décision du Conseil constitutionnel est très peu motivée sur ce point : il est affirmé que « La seule prolongation dans le temps d'une mesure d'assignation à résidence ordonnée dans les conditions prévues par l'article 6 de la loi du 3 avril 1955 n'a pas pour effet de modifier sa nature et de la rendre assimilable à une mesure privative de liberté ». Par comparaison, le Conseil d’Etat avait logiquement jugé dans une décision Domendjoud du 11 décembre 2015 que la durée d’une assignation à résidence devait être prise en compte pour déterminer sa nature (considérant 24 : « une mesure d’assignation à résidence de la nature de celle qui a été prise à l’égard du requérant apporte des restrictions à l’exercice de certaines libertés, en particulier la liberté d’aller et venir, elle ne présente pas, compte tenu de sa durée et de ses modalités d’exécution, le caractère d’une mesure privative de liberté au sens de l’article 5 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales »).

B – Le Conseil constitutionnel juge enfin qu’une assignation à résidence peut, dans les limites qui viennent d’être évoquées, être renouvelée tant que dure l’état d’urgence.

Ainsi, les assignations à résidence ne sont limitées dans le temps : il n’y a pas de durée maximale cumulée des assignations à résidence, malgré ce que préconisait le vice-président du Conseil d’Etat dans les colonnes du Monde le 19 novembre 2016 ("il serait opportun que le législateur prenne position sur la durée maximale des assignations à résidence").

A cet égard, le président de la République a indiqué le 16 mars 2017, contredisant les propos prononcés la veille par son Garde des Sceaux, que l’état d’urgence serait maintenu jusqu’au 14 juillet 2017 (même s’il n’appartiendra qu’au prochain président de la République de décider de ce maintien ou non à partir du 8 mai 2017).

L’on signalera qu’un « spécialiste » de la sécurité publique se prononce déjà pour une (« dernière », nous promet-on) prorogation de l’état d’urgence après le 14 juillet 2017, en s’appuyant sur les évènements qui se sont déroulés (sous état d’urgence) le 16 mars 2017 dans un lycée de Grasse, qui n’ont pourtant rien à voir avec le terrorisme islamique et que nul état d’urgence n’aurait pu prévenir. Le président de la République lui-même considère que ce fait divers commis sous état d’urgence « justifie l’état d’urgence ». Où est la logique dans cette déplorable affirmation ? Ainsi que l'écrit Hubert Huertas, "les politiques se saisissent des attentats pour s’emparer du rôle du procureur en soufflant sur les braises, ou de celui du protecteur en décrétant des états d’exception. Et les médias tout info assurent le service après-vente des assassins en offrant à leurs actes une couverture hollywoodienne. La France ne fait pas face au terrorisme, elle s’en sert dans ses affaires domestiques. Elle fait de la peur une valeur absolue, et ceux qui en appellent au calme, à la mesure, au refus des amalgames, au rappel des règles démocratiques, au respect minimal des libertés, sont présentés comme des complices ou des indifférents. Au bout du compte, la maladie qui consiste à voir des Daech partout devient plus dangereuse que les attentats eux-mêmes".

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Il est temps d’en venir à la situation de Sofiyan I., à l’origine de la décision du Conseil constitutionnel, dont le ministre de l'Intérieur n'a pas prévu de renouveller l'assignation malgré l'invraisemblable demande en ce sens publiée par voie de presse ("Nous formons donc le vœu que la demande du djihadiste (sic) requérant soit rejetée"), à l'instar d'autres personnes assignées depuis plus d'un an. La prolongation pour 90 jours de son assignation à résidence prise le 22 décembre 2016 par le ministre de l’Intérieur n’a pas été faite sur la base d’éléments nouveaux par rapport à son assignation initiale. Elle est donc illégale à compter du 16 mars 2017. Mais comme elle prend en tout état de cause fin le 21 mars 2017, il est en pratique inutile qu’il saisisse le juge du référé-liberté pour obtenir la suspension de l’arrêté du 22 décembre 2016 !

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