Quel contrôle parlementaire en temps réel de l’état d’urgence permanent?

A la quasi-unanimité des 126 députés présents en séance publique, et contre l’avis du gouvernement, l’Assemblée nationale a institué le 27 septembre 2017 l’obligation pour l’administration d’informer le Parlement de la mise en œuvre de deux mesures de l’état d’urgence permanent. Reste à voir ce que l’Assemblée nationale et le Sénat feront de ces informations.

Une petite pépite dans une avalanche de boue législative.

C’est ainsi qu’apparaît l’adoption, par la 121 des 126 députés présents (l'Assemblée nationale compte 577 députés) lors de la 1ère séance publique du 27 septembre 2017, à 18h54 et après 25 minutes de débats, de l’amendement n° 124 présenté par le député Nouvelle Gauche Olivier Dussopt, tel que sous-amendé par le député LREM Raphaël Gauvain, rapporteur du projet de loi de sécurité intérieure.

L’enjeu est considérable. Pour en mesurer la portée, il faut en revenir à la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence (I), que la loi renforçant la sécurité intérieure clone dans le droit commun (II).

I – Le contrôle parlementaire de l’état d’urgence

Depuis les lois des 20 novembre 2015 et 21 juillet 2016, l’article 4-1 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence prévoit que : « L'Assemblée nationale et le Sénat sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement pendant l'état d'urgence. Les autorités administratives leur transmettent sans délai copie de tous les actes qu'elles prennent en application de la présente loi. L'Assemblée nationale et le Sénat peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures ».

Ces dispositions imposent donc l’obligation aux préfets et au ministre de l’Intérieur de transmettre aux deux Chambres copie des mesures de mise en œuvre de l’état d’urgence. En revanche, la faculté qu’elles évoquent pour l’Assemblée nationale et le Sénat de « requérir toute information complémentaire » paraît dépourvue de portée normative, cette faculté relevant des modalités normales du contrôle par le Parlement de l’action du gouvernement.

Sénat et l’Assemblée nationale ont spontanément créé des comité de suivi de l’état d’urgence ; mais les dispositions de l’article 4-1 de la loi du 3 avril 1955 y sont utilisées de façons différentes.

1. Un contrôle parlementaire quasi-inexistant au Sénat

Au Sénat, un contrôle particulier de l’état d’urgence n’a jamais réellement été effectué – l’article 4-1 de la loi du 3 avril 1955 ne l’exige d’ailleurs pas.

Certes, le 25 novembre 2015, la commission des Lois du Sénat a créé un « comité de suivi de l’état d’urgence », dont le rapporteur spécial est Michel Mercier et où « l’ensemble des groupes politiques du Sénat (est) représenté » (sa composition est ici).

Toutefois, le site internet du Sénat ne donne aucune information récente attestant de travaux effectués par ce comité de suivi (les travaux préparatoires à la loi du 11 juillet 2017 prorogeant l’état d’urgence pour la 6ème fois ne relèvent pas du « suivi de l’état d’urgence », mais de l’exercice normal de l’examen, par le Parlement, d’un projet de loi). C’est le 2 août 2016 que ce comité a tenu sa dernière audition (ont été auditionnés le ministre de l’Intérieur et deux magistrats du Parquet) ; le rapporteur spécial Michel Mercier a envoyé en tout et pour tout deux lettres portant demandes de précisions au ministre de l’Intérieur au sujet de l’état d’urgence, une le 3 décembre 2015 et l’autre 5 jours plus tard.

A chaque prorogation de l’état d’urgence, le comité de suivi se voit octroyer, pour le compte de la commission des Lois, les pouvoirs d’investigation d’une commission d’enquête – on se demande pour quoi faire. Le 18 juillet 2017, la commission des Lois du Sénat a de nouveau souhaité que cet octroi soit renouvelé dans le cadre de la 6ème prorogation de l’état d’urgence, « pour une durée de quatre mois, afin que nous puissions assurer le suivi de la loi du 11 juillet 2017 prorogeant l'application de la loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence ». En séance publique du 20 juillet, le Sénat a décidé de l’attribution de ces prérogatives à la commission des Lois.

Le comité de suivi existe donc sur le papier ; son activité effective n’est pas matérialisable pour un observateur extérieur.

Il est au surplus peu probable que, dans sa composition actuelle, ce comité soit réuni d’ici à la fin programmée de l’état d’urgence le 1er novembre 2017 car, comme chacun sait, Michel Mercier, a désormais des occupations personnelles plus prenantes : il est lui-même en état d’urgence depuis le désastreux épisode de sa vraie/fausse nomination au Conseil constitutionnel (v. Michel Mercier, arroseur arrosé).

2. Une utile publication de données chiffrées par l’Assemblée nationale

. Sous la XIVème législature (2012-2017), une veille a été mise en place dès décembre 2015 par la commission des Lois, « pour un contrôle effectif et permanent de la mise en œuvre de l’état d’urgence. Il s’agira d’évaluer la pertinence des mesures adoptées et de formuler, le cas échéant, des recommandations».

Le journaliste Laurent Borredon relevait, le 20 novembre 2016, que « le contrôle législatif lancé en fanfare par le président de la Commission des lois de l’Assemblée nationale, Jean-Jacques Urvoas, s’est effondré dès que celui-ci a accédé à la Place Vendôme » en janvier 2016.

La rubrique « suivi des courriers adressés au gouvernement » a été actualisée en dernier lieu le 14 octobre 2016, et le dernier courrier envoyé par des députés au ministre de l’Intérieur relativement à l’état d’urgence l’a été le 30 juin 2016.

Un ultime soubresaut a cependant eu lieu avec le dernier rapport d’information de la commission des Lois de l’Assemblée nationale spécifiquement dédié au contrôle parlementaire de l’état d’urgence publié le 6 décembre 2016.

. Sous la XVème législature, un contrôle particulier de l’état d’urgence par les députés est toujours prévu : le 5 juillet 2017, la commission des Lois « a confié le suivi et le contrôle de l’état d’urgence à sa présidente, Mme Yaël Braun-Pivet, ainsi qu’au rapporteur et au co-rapporteur d’application du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme».

Pour l’heure, ce contrôle ne s’est pas matérialisé par la production d’un rapport ad hoc relatif au suivi de l’état d’urgence.

Mais le suivi de l’état d’urgence par l’Assemblée nationale ne s’est fort heureusement pas résumé à la production de rapports.

En décembre 2015, la commission des Lois avait souhaité que « des indicateurs soient institués et actualisés chaque semaine pour recenser les mesures exceptionnelles permises par l’état d’urgence telles que, par exemple, les assignations à résidence, perquisitions, remises d’armes, interdictions de circuler, dissolutions d’associations, fermetures d’établissement ou interdictions de sites internet. Les suites administratives et judiciaires de ces mesures ainsi que les recours formés à leur encontre seront également recensés ».

Le 5 juillet 2017, la commission des Lois dans sa nouvelle composition s’est engagée à poursuivre cette publicité (« la commission des lois a décidé de continuer à publier sur cette page, créée en décembre 2015, des données chiffrées relatives à la mise en œuvre de l’état d’urgence. Établies sur la base des éléments transmis par le Gouvernement, ces données feront l’objet de mises à jour périodiques »).

C’est ainsi qu’une page dédiée sur le site de l’Assemblée nationale publie deux types de données relatives à l’état d’urgence :

– des données chiffrées dites de « synthèse » qui récapitulent le nombre de mesures prises en application de la loi du 3 avril 1955 et les suites judiciaires auxquelles elles donnent lieu ; 

– des informations détaillées sur chacune des mesures administratives mises en œuvre. 

Dans le rapport parlementaire précité du 6 décembre 2016, on lit ceci : « publié sur le site internet de l’Assemblée nationale, le recensement statistique des mesures administratives et des suites judiciaires auxquelles elles donnent lieu est encore aujourd’hui le seul pôle de diffusion régulière de données accessible au public. (…) Ainsi conçu, le contrôle parlementaire s’est vite imposé comme un élément de la légitimité de cette période d’exception » (non souligné).

Ces données sont en effet une source essentielle d’informations, facilement accessibles à toute personne intéressée par la manière dont l’état d’urgence est mis en œuvre. Au-delà du contrôle parlementaire, il permet un « regard citoyen » sur l’état d’urgence .

II – Le contrôle parlementaire de l’état d’urgence permanent (loi renforçant la sécurité intérieure)

Initialement, le projet de loi renforçant la sécurité intérieure ne prévoyait aucun contrôle particulier par le Parlement, alors même qu’il transpose dans le droit commun quatre mesures de l’état d’urgence (zones de protection, fermeture de lieux de culte, assignations à résidence et perquisitions administratives).

Dans un premier temps, les sénateurs ont prévu une évaluation d’une partie de la loi ; les députés ont ajouté une obligation pour les préfets et le ministre de l’Intérieur d’informer les chambres parlementaires des actes de mise en œuvre de deux mesures prévues par cette loi.

1. Au Sénat : l’évaluation des dispositions de la loi renforçant la sécurité intérieure relatives aux « perquisitions administratives » et « assignations à résidence »

En première lecture de la loi renforçant la sécurité intérieure le 18 juillet 2017, le Sénat a inséré, pour les seules mesures de surveillance individuelle (les assignations à résidence) et visites domiciliaires et saisies (les perquisitions administratives), une disposition prévoyant : d’une part, une évaluation régulière de ces mesures par la transmission annuelle d'un rapport détaillé au Parlement ; d’autre part, que ces dispositions ont un caractère expérimental et cesseraient de s'appliquer au 31 décembre 2021 si elles n’étaient pas confirmées par une nouvelle loi.

Cette technique de « rendez-vous » n’est pas nouvelle : elle figure par exemple à l’article 25 de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement, qui prévoit qu’un article de cette loi est applicable jusqu’au 31 décembre 2018 et qu’avant le 30 juin 2018, le gouvernement doit adresser un rapport au Parlement sur l’application de cette loi. La loi renforçant la sécurité intérieure (article 8 ter) repousse cependant au 30 juin 2020 la date à laquelle le rapport doit être remis et au 31 décembre 2020 l’applicabilité de cet article !

A l’occasion de son discours devant les préfets le 5 septembre 2017, le président de la République avait souhaité que soit avancée d’un an la date de l’évaluation proposée par les sénateurs : « La loi fera l’objet d’une évaluation en 2020 afin qu’elle puisse être ajustée à la lumière de son application. Cela signifie que nous souhaitons sur ce sujet avoir une pleine transparence, un vrai débat parlementaire et donner aux Parlement toute sa place. (…) Ainsi, en 2020 si certaines mesures s’avèrent inutiles ou inadaptées elles seront supprimées. En revanche, si des changements technologiques, si des stratégies nouvelles des terroristes l’imposent cette loi sera complétée ».

Est donc d’ores et déjà annoncée au moins une nouvelle loi « sécuritaire » pour 2020 pour « s’adapter » aux évolutions de la menace terroriste. La surenchère en la matière a donc de beaux jours devant elle – et tant pis pour la promesse électorale de réduire les normes anciennes au fur et à mesure de l’adoption de normes nouvelles…

Transcrivant de manière notariale cette volonté présidentielle dans le marbre législatif, la commission des Lois de l’Assemblée nationale, le 13 septembre 2017, a prévu que les deux dispositions de la loi renforçant la sécurité intérieure relatives aux mesures de surveillance individuelles et aux perquisitions administratives « sont applicables jusqu’au 31 décembre 2020 » (article 4 bis) – les autres dispositions de la loi étant applicables sans limite de temps.

Les députés ont confirmé ce caractère partiellement expérimental en votant en séance publique, le 27 septembre 2017, l’article 4 bis dans la rédaction de la commission des Lois, sans retenir l’amendement du Modem préconisant l’instauration d’un comité spécifique de suivi et d'évaluation, composé de députés, de sénateurs et de représentants des ministères de l’Intérieur et de la Justice.

2. A l’Assemblée nationale : l’introduction d’une information parlementaire en temps réel pour les « perquisitions administratives » et « assignations à résidence »

La question de transposer le contrôle parlementaire de l’article 4-1 de la loi relative à l’état d’urgence aux dispositions de la loi renforçant la sécurité intérieure a été évoquée en commission des Lois le 13 septembre 2017, mais le député Olivier Dussopt a retiré son amendement CL83, annonçant qu’il en représenterait le contenu en séance publique.

Au cours de la 1ère séance du 27 septembre 2017, à 18h30 (la vidéo est ici, à 3h40’ ; la version électronique des débats est ici), ce député a défendu son amendement n° 124 au projet de loi de sécurité intérieure, dont l’objet est, selon son exposé des motifs, « d’assurer la pérennité du dispositif de contrôle parlementaire mis en place dans le cadre de l’application de l’état d’urgence », en ce sens qu’il prévoyait l’application, aux quatre types de mesures transposant l’état d’urgence dans le droit commun, de l’obligation d’information prévue pour les autorités administratives à l’article 4-1 de la loi du 3 avril 1955.

Raphaël Gauvain, rapporteur LREM du projet de loi, a proposé aux députés de modifier « à la baisse » la portée de cet amendement, en limitant l’obligation d’information en temps réel par le gouvernement à deux seulement des mesures prévues par la loi renforçant la sécurité intérieure, celles « pour lesquelles l’atteinte aux libertés publiques peut être la plus discutée » : les mesures individuelles de surveillance (assignations à résidence) et les visites (perquisitions administratives), à l’exclusion des périmètres de protection et de la fermeture des lieux de culte (amendements n° 527 et 528).

La ministre Jacqueline Gourault (à 3h46’), intervenant au nom du gouvernement, s’est alors vigoureusement opposée à cette simple information des parlementaires, y compris dans sa formulation amputée, sur la base d’arguments délirants tirés de la nécessité de respecter… la séparation des pouvoirs, le Parlement n’étant pas selon la ministre un organe de contrôle permanent du gouvernement : « rien ne justifie que la copie de certains actes de police administrative plutôt que d’autres continue d'être transmises quotidiennement au Parlement », selon la ministre. Et dire que, au cours de la campagne présidentielle, Emmanuel Macron avait prôné un renforcement de la fonction de contrôle du Parlement…

C’est en cet état peu habituel – un avis favorable de la commission des Lois, un avis défavorable du gouvernement – que l’amendement a été largement adopté par les députés présents, y compris donc par ceux de la majorité LREM.

*

Sur le plan des principes, ce contrôle parlementaire particulier est bienvenu : plus une législation est attentatoire aux libertés, plus les garanties qui l’entourent doivent être fortes et spécifiques, et on avait pu auparavant déplorer l’opacité qui, sans l’amendement n° 124, aurait entouré la mise en œuvre de la loi renforçant la sécurité intérieure (v. par ex. Loi de sécurité intérieure : l’état d’urgence permanent en marche).

 Il reste qu’en même temps, ce nouveau dispositif de contrôle/information renforcé ne suscite qu’une satisfaction éphémère et très partielle :

- parce qu’il s’insère dans une loi qui porte atteinte comme jamais sous la Vème République aux libertés individuelles, par un gonflement inédit de la police administrative en période normale, et cela, comme pour l’état d’urgence, sans aucun effet sur la réduction de la menace terroriste et la prévention du terrorisme : il s’agit bien « d’un pansement sur une jambe de bois » comme l’a dit le député France insoumise Ugo Bernalicis ;

- parce que son adoption implique vraisemblablement que le groupe Nouvelle Gauche votera en faveur de l’ensemble du projet de loi renforçant la sécurité intérieure – ce qui au demeurant aurait sa cohérence, puisque c’est sous un quinquennat socialiste que l’état d’urgence a été prorogé à cinq reprises ;

- parce que ce contrôle parlementaire particulier ne porte que sur deux des dispositions de la loi renforçant la sécurité intérieure, considérés comme « plus restrictives des libertés» que les autres dispositions, alors que l’article 4-1 de la loi du 3 avril 1955 est relatif à l’état d’urgence dans son ensemble ;

- enfin, et surtout, parce que la mise en œuvre de ce contrôle parlementaire n’implique pas par lui-même une information du public : on l’a vu à propos de l’article 4-1 de la loi du 3 avril 1955, c’est volontairement que, sur la base des informations communiquées par le gouvernement, l’Assemblée nationale a décidé de mettre en ligne des données qui, objectivement, ont permis de démontrer l’inutilité de l’état d’urgence, et de donner aux citoyens intéressés une information indispensable. Rien ne dit que, comme il serait souhaitable, l’Assemblée nationale poursuivra cette pratique pour les mesures individuelles de surveillance et les visites domiciliaires décidées sur le fondement de la loi renforçant la sécurité intérieure.

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