Démocratie représentative ou directe?

Nous avons évoqué dans un précédent article de ce blog les risques que comporte la mise en place du référendum d'origine citoyenne et proposé, des règles propres à chacun de ses enjeux, abrogatoire, législatif, constituant et révocatoire. Le Monde a récemment publié deux articles qui reviennent sur le sujet, dont un du collectif Terra Nova qui propose un "référendum sans risque".

Le rejet massif de partis politiques considérés comme trop éloignés des préoccupations populaires ravage la vie politique en Europe et particulièrement en France, où le mouvement des Gilets Jaunes questionne la démocratie représentative et lui oppose la démocratie directe, sous forme d'une revendication de référendum d'initiative citoyenne (RIC). Une précédente contribution de ce blog a présenté les différents aspects du projet, en a présenté les dangers et a proposé des modalités différentes selon l'objet du référendum. Un groupe de huit universitaires spécialistes de droit constitutionnel et de science politique, sous l'impulsion du think tank Terra Nova, a dessiné les contours de ce qui serait, selon eux, un RIC sans risque. A l'article du Monde consacré à cette étude a fait écho, quelques jours plus tard, un article d'une membre de la cour des comptes européenne, qui évoque "le malentendu du référendum d'initiative citoyenne". 

Sans surprise, le RIC est loin de faire l'unanimité parmi les politiques, qui y voient avant tout une brèche ouverte dans leur pouvoir. Et c'est un des avantages qu'y voit Terra Nova, sans pour autant en minimiser les risques : le RIC serait un outil qui permettrait de contrecarrer l'excès de pouvoir que la constitution de la cinquième république attribue à un président intouchable au pouvoir exorbitant, mais soulève aussi les risques de "dérive plébiscitaire", de "débats sophistiqués réduits "à un choix binaire et biaisé", "d'inflation législative". Il n'y a pas besoin d'aller chercher très loin dans l'actualité pour voir combien le résultat peut être la conséquence d'une information tronquée, voire de mensonges purs et simples. Tout cela, ce sont des risques qu'il faut prendre en compte si l'on veut faire du vote citoyen un des fondamentaux de notre démocratie.

Tout cela est conforté par le deuxième article, qui souligne que le référendum "n'est pas la panacée du renouveau de l'expression citoyenne". L'auteure note d'abord que malgré les règles de transparence imposés dans différents pays "pour prévenir les conflits d'intérêt et ne laisser venir aux affaires que des personnes éthiquement inattaquables", les citoyens élisent des personnalités discutables sur le plan éthique. Les exemples les plus récents sont celui de Jérôme Cahuzac, condamné pour fraude fiscale, et de François Fillon, mis en examen pour détournement d'argent public par un mécanisme d'emplois fictifs. La question est alors "le peuple est-il si vertueux"? Et l'auteure propose de fixer les règles pour un référendum réussi : faire valider les thèmes autorisés par un juge constitutionnel ; fixer les règles de la majorité qualifiée ; accompagner systématiquement la consultation d'un débat (qui, selon nous, pourrait être organisé par la CNDP, mais surement pas selon les modalités du "grand débat" de Macron ; associer la consultation à un processus parlementaire, que l'auteure ne précise pas ; s'assurer que l'information est complète et sincère, ce qui est la condition la plus difficile à remplir, connaissant l'influence des réseaux sociaux et celle des lobbies ; enfin, contrôler le financement des campagnes d'information. Ces conditions pourraient être remplies, selon les propositions de Terra Nova, par la constitution d'une assemblée de citoyens tirés au sort et rémunérés, qui procéderait à des auditions d'experts et rédigerait un rapport public concernant les impacts du scrutin et ses conséquences concrètes en fonction du résultat du vote. Chaque groupe de l'Assemblée Nationale y enverrait un représentant.
En aucun cas, il ne faut laisser la démocratie directe prendre le pas sur la démocratie parlementaire  : le cas de la Suisse est cité, "championne des votations populaires", ce qui ne l'empêche pas d'avoir un parlement national. L'enjeu, si l'idée du RIC est retenue, est donc d'établir des règles qui permettent aux deux modes d'expression démocratique de coexister, en définissant les champs de compétence de l'un et l'autre et en définissant les modalités constitutionnelles de leur exercice.

Et c'est précisément ce que tentent de faire les experts de Terra Nova, qui propose d'ériger des conditions préalables au référendum d'initiative citoyenne : en termes de nombre de signatures exigées pour la mise en route de la procédure, qui varierait selon la nature de celle-ci : 2% du corps électoral pour le RIC "législatif" et 4% pour le RIC "abrogatoire" ou portant sur une question fiscale. La validation des résultats serait également soumise à des règles différenciées, portant à la fois sur la participation et les résultats : Le think tank propose, pour un référendum législatif, un quorum de participation de 50% des inscrits et la majorité simple. Pour un RIC d'abrogation, un niveau de oui supérieur à 50% des inscrits.
Le référendum révocatoire n'est pas abordé par Terra Nova, vraisemblablement en raison de la gravité de la démarche qui consiste à révoquer un élu. Il serait dommage de se priver d'une procédure de destitution indépendante de pouvoirs trop souvent inféodés l'un à l'autre, mais, la gravité d'une telle décision impose un processus exceptionnel que nous avons évoqué dans un de nos précédents articles et soumis au grand débat : un élu ne doit pas pouvoir être révoqué sans une raison "réelle et sérieuse" qui doit être explicitée au moment de la collecte des signatures. Il faut également rehausser le seuil de déclenchement à au moins 2 millions de signatures et que la décision soit prise soit à la majorité des 2/3 des votants, soit dans les  conditions proposées par Terra Nova pour le RIC d'abrogation.

Pour faire de la démocratie directe le fondement exclusif de la vie politique, il faudrait d'abord être convaincu que le vote ne répond qu'à la question posée à l'exclusion de tout scrutin plébicitaire, que tous les citoyens ont été informés de façon sincère et véridique, que les conséquences du vote ont été bien évaluées. L'exemple tragi-comique du Brexit, qui n'a répondu à aucune de ces conditions, montre qu'il ne faut pas sacraliser la voix du peuple qui n'est pas toujours la voix de Dieu. Il faut s'en accommoder car, selon le mot de Churchill, la démocratie, institution humaine et, par conséquent, imparfaite, est "le pire des régimes à l'exclusion de tous les autres". Mais il faut également fixer des règles qui en minimisent les risques et si cela n'est pas fait pour le RIC, la mise en place de celui-ci ne sera qu'un fiasco législatif de plus.

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