Pour un parlement élu à la proportionnelle (2/2)

Un passage à la proportionnelle rendrait notre système politique bien plus démocratique. Au risque de s'embourber dans une instabilité chronique ? Un regard posé sur l'histoire ainsi que sur le fonctionnement des autres pays nous apprendra que ce risque peut être maîtrisé. En s'interrogeant, au passage, sur ce que signifie la notion d'efficacité dans une démocratie.

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3. Proportionnelle et instabilité

L'argument le plus classique invoqué par les opposants à la proportionnelle est le risque d'instabilité gouvernementale induit par la nécessité de former des coalitions. Celles-ci, par nature, peuvent être dissolues suite à des tensions excessives entre les partis qui les composent – ce qui implique alors de négocier de nouvelles alliances afin d'aboutir à la formation d'un gouvernement qui dispose, à nouveau, d'une majorité au parlement.

L'épisode qui a laissé un très mauvais souvenir dans notre pays est celui de la IVème République (1946-1958), régime parlementaire proportionnel dans lequel les gouvernements ne restaient généralement pas en place au-delà de six mois. L'image que nous avons du scrutin proportionnel est largement conditionnée par l'opprobre jetée sur cette période de l'histoire. Il excessif d'attribuer l'échec de la IVème République à la proportionnelle, alors que ce régime s'est principalement écroulé du fait des troubles politiques liés à la guerre d'Algérie. [1] Quoi qu'il en soit, la Vème République, dans laquelle nous vivons, a précisément été conçue pour favoriser la stabilité du pouvoir – en opposition aux temps incertains qui l'avaient précédée.

Faut-il en conclure que la proportionnelle n'est qu'une porte ouverte au chaos et à la chienlit ? Dans les pages qui suivent, nous nous pencherons sur les questions soulevées par cet argument : 1) Les majorités issues du scrutin proportionnel sont-elles moins stables que celles issues du scrutin uninominal ? 2) S'il y a instabilité des gouvernements, y a-t-il également une instabilité des politiques menées par les pouvoirs publics ? Et enfin 3), le cœur du problème : les pays ayant adopté la proportionnelle sont-ils moins bien gouvernés que les autres ?

 

Des gouvernements souvent moins stables

Le politologue canadien Dennis Pilon a calculé la durée moyenne des gouvernements issus d'un scrutin proportionnel : cette durée s'élève à 21 mois, et s'avère inférieure à la durée moyenne des gouvernements issus d'un scrutin uninominal (30 mois) [2]. Avec les systèmes proportionnels, la stabilité peut aller d'un extrême à l'autre : alors que l'Italie a connu 48 gouvernements en 46 ans, l'Allemagne n'a eu que trois chanceliers différents depuis 1982 ! Cette grande variabilité entre pays incite à ne pas tirer de conclusions hâtives de l'instabilité italienne, qui apparaît plus comme une spécificité du pays que comme un défaut inhérent à la proportionnelle. [3]

Il faut dire que le régime allemand prévoit une disposition astucieuse qui permet de limiter les risques de crise politique : le parlement a, comme ailleurs, la possibilité de renverser le gouvernement par une motion de censure votée à la majorité absolue de ses membres. Mais il ne peut s'agir que d'une motion de censure constructive. Cela signifie que l'assemblée doit d'abord se mettre d'accord sur le nom du futur chef de gouvernement, avant de renverser le gouvernement actuel. [4]

Ce système est-il efficace ? On peut juger sur chiffres, puisqu'un seul chancelier (Helmut Schmidt, en 1982) a été renversé par les députés au cours des 69 dernières années. En fait, la motion de censure constructive empêche surtout qu'un accord opportuniste entre des adversaires politiques irréductibles (par exemple entre l'extrême-droite et l'extrême-gauche) ne provoque de vacance du pouvoir exécutif, en faisant chuter le gouvernement sans avoir de proposition commune pour le remplacer.

Les Allemands ont, eux aussi, un souvenir traumatique lié à la proportionnelle : il date de la République de Weimar, régime qui a duré de 1918 à 1933 et dont l'instabilité chronique aurait favorisé la montée du nazisme. [5] Après la Deuxième Guerre mondiale, nos voisins n'ont par jeté la proportionnelle aux orties, mais ont plutôt choisi de conserver son caractère fortement démocratique tout en l'encadrant intelligemment. Si la France adoptait la représentation proportionnelle, une révision constitutionnelle permettrait d'introduire également la motion de censure constructive et ainsi de réduire considérablement les risques d'instabilité.

 

La continuité des politiques

Tous pays confondus, on a vu que la représentation proportionnelle tend, en moyenne, à réduire la durée de vie des gouvernements. Qu'en est-il des politiques menées par ces gouvernements ? Il faut rappeler, à ce stade, que les politiques conduites par des gouvernements de coalition issues d'un scrutin proportionnel sont toujours le produit d'un compromis entre plusieurs partis.

Lorsqu'une coalition est formée – suite à une élection ou à la rupture d'une alliance antérieure – le nouveau programme qui en résulte est issu lui aussi d'un compromis (incluant souvent des partis membres de l'ancienne coalition) qui aura des traits communs avec le programme mené précédemment [6]. A contrario, dans un système uninominal, chaque parti qui accède au pouvoir donne un coup de gouvernail dans la direction qui lui paraît souhaitable – et il n'est pas rare que cela implique l'annulation des réformes réalisées par le précédent gouvernement.

On peut, à titre d'illustration, comparer le domaine de l'enseignement dans des pays comme la France (système uninominal) et la Finlande (système proportionnel). En France, les orientations de l'Education Nationale sont fréquemment modifiées par les partis qui se succèdent au pouvoir, sans même laisser le temps nécessaire pour évaluer l'effet des précédentes réformes. Ce manque de continuité bouscule élèves comme enseignants, et le service public d'éducation continue à faire l'objet d'un vaste mécontentement.

En Finlande au contraire, les politiques de l'enseignement restent cohérentes dans la durée et les principes mis en oeuvre à partir des années 70 sont pérennisés pour continuer à offrir aux jeunes générations un système éducatif généralement considéré comme le meilleur au monde. Je ne prétends pas que la représentation proportionnelle soit la cause de cette réussite – à l'évidence, de nombreux facteurs interviennent, notamment le fait que l'éducation ne soit pas en Finlande un sujet clivant sur le plan politique – mais un tel exemple montre que la proportionnelle, bien qu'elle tende à réduire la durée de vie des gouvernements, n'est certainement pas synonyme d'une instabilité des politiques.

 

La question de l'efficacité

Mais au fait, pourquoi nous soucions-nous tant du risque que le pouvoir chancelle ? Au-delà du confort psychologique que procure le sentiment d'un leadership fort (et sur lequel nous reviendrons) on peut avancer que l'importance que nous apportons à la stabilité du pouvoir repose sur le présupposé selon lequel un gouvernement en place pendant une longue durée serait plus efficace dans la conduite du pays, qu'un gouvernement de coalition soumis aux aléas des recompositions d'alliances politiques.

Un premier point à souligner est que la question de l'efficacité en politique est une fausse évidence. Qu'est-ce qu'un gouvernement efficace ? On n'est efficace que dans la poursuite de nos objectifs, et ceux d'un gouvernement démocratique ne sont pas déterminés à l'avance – ils résultent du processus de consultation de l'ensemble des citoyens (voir mon article La raison, c'est nous).

Ainsi, le règne d'un seul parti sera considéré comme "efficace" par ses sympathisants, mais certainement pas par ceux qui portent une conception différente de l'intérêt commun. L'avantage d'un système proportionnel, c'est qu'en élargissant le camp des "gagnants" de l'élection (comme nous l'avons vu dans la première partie de l'article) il multiplie aussi la quantité de personnes qui seront susceptibles de considérer comme "efficace" l'action du gouvernement.

Si l'on s'en tient à des objectifs relativement consensuels, comme la préservation de l'environnement, l'intégrité de la vie politique et la lutte contre les inégalités, les personnes qui partagent de telles valeurs seront contentes d'apprendre que les systèmes proportionnels génèrent des politiques plus efficaces dans la poursuite de ces objectifs, que celles conduites dans le cadre de systèmes uninominaux.

C'est du moins le résultat des travaux de l'américain Arend Lijphart : selon ce chercheur, les systèmes proportionnels conduisent à de meilleurs résultats sur certains indicateurs de performance (réduction des inégalités, transparence de la vie politique, préservation de la biodiversité et lutte contre le changement climatique) et à des résultats équivalents en ce qui concerne les autres. [7]

Plusieurs autres politologues vont dans le même sens : Salomon Orellana [9] affirme que les systèmes proportionnels maîtrisent mieux le problème de la dette publique, offrent une plus grande tolérance envers la diversité des mœurs, un taux d'obésité moins élevé, de plus faibles taux d'incarcération de la population ainsi qu'un meilleur respect de la vie privée. Le norvégien Carl Henrik Knutsen, [9] quant à lui, a analysé les chiffres de 107 pays sur une période s'entendant de 1820 à 2002, et conclut que les systèmes proportionnels font preuve d'une croissance économique plus vigoureuse que les autres.

Bien entendu, de tels résultats demandent à être approfondis par des travaux ultérieurs et confirmés par d'autres chercheurs utilisant des approches différentes, mais il apparaît clairement que l'accusation d'inefficacité portée à l'encontre des systèmes proportionnels ne repose sur aucune donnée objective. Contrairement à une idée qui pourrait sembler relever du bon sens, il n'y a pas de choix à faire entre démocratie et efficacité : la proportionnelle permet de combiner les deux, avec probablement plus de succès que ne le font nos institutions actuelles.

 

Conclusion

Certains lecteurs l'auront remarqué, nous n'avons à aucun moment abordé la question du Sénat. Le fonctionnement de la "chambre haute" de notre parlement est généralement considéré comme peu satisfaisant, et un certain nombre de propositions ont été avancées pour la réformer, voire pour la supprimer. En principe, l'existence d'une seconde chambre présente un intérêt dans le sens où elle peut être utilisée pour pallier à certains déficits de la représentation en introduisant une plus grande diversité de points de vue dans le débat parlementaire. Quelle serait sa forme optimale ? Une assemblée d'individus tirés au sort ? Un collège de citoyens engagés dans des mouvements associatifs ? Une telle question dépasse le cadre de cet article, aussi je me bornerai à renvoyer aux propositions qui étaient portées par Benoît Hamon et Jean-Luc Mélenchon dans le cadre de la dernière élection présidentielle.

Au long de cet article, nous avons pu énumérer les bénéfices possibles d'un passage à la proportionnelle, répondre aux objections les plus fréquemment soulevées et identifier les points problématiques qui restent en question. La plupart des discours tenus en France au sujet de la proportionnelle se focalisent abusivement sur les cas particuliers d'Israël et de l'Italie, alors que la moitié des pays du monde utilisent ce mode de scrutin. Qu'en est-il de l'Allemagne, du Danemark, de la Nouvelle-Zélande et des Pays-Bas ? De fait, la plupart des démocraties qui fonctionnent avec un système proportionnel sont gouvernées par des majorités stables. Le tableau ci-dessous reprend et synthétise les réflexions développées depuis le début de l'article :

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Une fois établi l'intérêt d'adopter un mode de scrutin proportionnel, reste encore à définir sous quelle forme précise : le degré de proportionnalité étant lié à la taille des circonscriptions, [10] préférons-nous une circonscription nationale unique qui permette de traduire finement les votes en sièges à l'Assemblée (comme aux Pays-Bas) ou une multitude de petites circonscriptions qui favorise les partis dominants, mais offre aux députés un ancrage local ? (comme en Espagne) Préfère-t-on un vote avec des listes de partis "ouvertes" où chaque électeur peut rayer, ajouter et déplacer des candidats, ou un système plus simple avec des listes bloquées ? La proportionnelle est un mode de scrutin très modulable, qui peut être adapté pour mieux correspondre à la culture politique de chaque pays dans lequel il s'applique.

Bien entendu, il n'existe pas de système électoral parfait. Mais aucun des défauts de la proportionnelle n'est irrémédiable ou ne lui est propre, et ses qualités dépassent très largement les quelques inconvénients qu'elle présente. Lorsque l'on compare ce mode de scrutin avec le système uninominal, le résultat est sans appel : on voit mal quelles considérations rationnelles pourraient nous dissuader, à l'avenir, d'élire l'ensemble de nos députés à la proportionnelle.

Mais c'est oublier que la circonspection qui entoure la proportionnelle en France, et qui touche parfois à l'hostilité, ne relève généralement pas du jugement rationnel. Elle semble surtout reposer sur une phobie de l'instabilité (dont on a déjà présenté les causes historiques) et sur une préférence pour les pouvoirs forts, qui se traduit par une forme larvée d'antiparlementarisme. [11]

Ce sentiment s'adosse à une certaine aversion pour le compromis : face à l'éventualité d'un pouvoir divisé entre plusieurs factions qui seraient contraintes de négocier un programme de gouvernement commun, beaucoup préfèrent l'esthétique autoritaire d'un régime présidentiel. Mais si la domination des affaires publiques par un seul homme présente le mérite de la clarté, elle ne satisfait que très médiocrement les exigences de la démocratie.

Emmanuel Macron prévoit d'introduire une "dose de proportionnelle" pour les élections législatives. Doit-on s'en réjouir ? Si un passage complet à la proportionnelle présenterait tous les avantages cités dans cet article, une simple "dose" de proportionnelle (qui ne s'appliquerait, selon les sources, qu'à 10 % ou 25 % des sièges de l'Assemblée), rajouterait de la complexité pour les électeurs sans pour autant permettre une représentation fidèle des résultats du vote. Loin de constituer un progrès démocratique, ce projet de réforme apparaît surtout comme une promesse faite par le président en place à ses alliés du MoDem, qui seraient désormais assurés d'une meilleure représentation parlementaire – avec les avantages financiers qui y sont liés.

La perspective d'un passage à la proportionnelle intégrale rencontre l'opposition des grands partis qui bénéficient du système actuel. Qu'en est-il des citoyens ? Si demain un référendum propose de modifier intégralement notre mode de scrutin pour garantir une juste représentation de tous les courants d'opinion, le peuple français répondra-t-il présent ?

 

 

[1] D'autre part, la proportionnalité des élections s'était largement dégradée depuis la réforme de 1951 qui offrait des sièges supplémentaires aux partis ayant réussi à s'allier avant les élections. "Rien n'indique que l'existence d'un scrutin majoritaire à deux tours à l'époque eut rendu la France plus gouvernable", analyse le think tank Terra Nova dans son rapport Une "dose de proportionnelle" : pourquoi ? comment ? laquelle ?, p. 13.

[2] Dennis Pilon, The Politics of Voting : Reforming Canada's Electoral System, 2007, Emond Montgomery Publications, p. 147. 

On peut constater que la durée de vie moyenne des gouvernements issus de la proportionnelle (21 mois) s'avère supérieure à celle des gouvernements de notre Vème République (17 mois) supposée si stable. Voir le rapport de Terra Nova, p. 15.

David M. Farrell, professeur en sciences politiques à l’université de Dublin, estime quant à lui que les systèmes proportionnels conduisent à plus de stabilité politique. Voir Comparing Electoral Systems, Palgrave, 2001, p. 192 (cité dans le rapport de Terra Nova, p. 8).

[3] Pendant les dernières élections italiennes, nos médias nationaux ont beaucoup discouru sur l'instabilité de l'exécutif italien et sur la difficulté de gouverner ce pays... en omettant de mentionner les taux très élevés de participation électorale, qui pourraient pourtant nous faire rougir. Quel est l'indice le plus pertinent de la bonne santé d'une démocratie : la longévité de ses ministres, ou le niveau de participation des citoyens aux votes qui leur sont proposés ? Apparemment c'est le premier qui emporte la préférence de nos éditorialistes, eux qui semblaient persuadés de la supériorité du système français et s'étonnaient de "l'attachement" presque pittoresque des Italiens à l'élection proportionnelle. En oubliant au passage qu'il s'agit d'un système électoral bien plus répandu que celui que nous utilisons.

[4] La motion de censure constructive existe également, avec des variantes, dans quelques autres pays comme l'Espagne, la Belgique, Israël, la Hongrie, la Pologne, l'Albanie et la Slovénie. Historiquement, elle n'a été utilisée avec succès au niveau national qu'en Allemagne (1982) et en Hongrie (2009).

[5] Par contraste, à la même époque, le plus grand Land de la République de Weimar (l'Etat libre de Prusse), fonctionnait avec le système de la motion de censure constructive et jouissait d'une grande stabilité politique.

[6] Un citoyen habité par des opinions radicales pourrait regretter ce surcroît de continuité : celui-ci n'est pourtant qu'une conséquence de l'approfondissement du degré de démocratie d'un régime qui évolue vers un fonctionnement politique plus consensuel. Le respect des principes démocratiques implique que, si un changement radical devait se produire, il soit le fruit d'un choix tout aussi radical de la part de la majorité des électeurs. Toute autre conception du changement se rapprocherait plus d'une révolution violente dans laquelle une minorité militante imposerait ses conceptions au reste du peuple – éventuellement au nom de valeurs telles que la solidarité ou l'égalité, mais en piétinant la démocratie au cours du processus.

[7] Arend Lijphart, Patterns of Democracy – Government forms and performances in thirty-six countries, Yale University Press, 2012, chapitres 15 et 16.

[8] Chercheur en sciences politiques à l'université du Michigan. Voir Salomon Orellana, Electoral Systems and Governance : How Diversity Can Improve Policy-making, Routledge, 2014

[9] Voir son article de 2011 : Which Democracies Prosper ? Electoral Rules, Forms of Government and Economic Growth.

[10] Si une circonscription unique rassemble tous les sièges de l'Assemblée, alors chaque parti peut se voir attribuer un nombre de sièges strictement proportionnel au résultat obtenu lors de l'élection. Si, au contraire, le territoire national est divisé entre de nombreuses circonscriptions ne comprenant que quelques sièges, il seront mécaniquement réservés aux partis arrivés en tête du scrutin dans chaque circonscription (il s'agit généralement des partis dominants au niveau national).

[11] Une étude éclairante menée aux États-Unis a montré que la population considère le Congrès comme une institution moins légitime que la présidence, du fait que les oppositions entre les députés sont plus visibles que les dissensions et conflits internes à la Maison Blanche. A tord ou à raison, beaucoup de citoyens ne voient pas dans les affrontements entre groupes parlementaires un débat utile sur la meilleure manière de servir l'intérêt général, mais plutôt une rivalité entre des factions qui poursuivent chacun leurs intérêts particuliers.

Nombre de nos concitoyens ne comprennent pas pourquoi les partis n'arrivent pas à se mettre d'accord, et regardent avec hostilité les débats politiques car il leur semble que le bien commun devrait apparaître comme une évidence à toutes les personnes de bonne volonté. Les auteurs de l'étude estiment que la démocratie ne pourra être approfondie que lorsque les citoyens comprendront qu'il peut légitimement exister différentes conceptions du bien commun. Ceux-ci admettront alors la nécessité des débats et des compromis.

Voir les livres de John R. Hibbing et Elizabeth Theiss-Morse : Congress As Public Enemy : Public Attitudes Toward American Political Institutions, 1995, Cambridge University Press (ici) et Stealth Democracy : Americans' Beliefs About How Government Should Work, 2002, Cambridge University Press (ici).

 

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