Censure des zones de protection de l’état d’urgence : un non-événement juridique

Le 11 janvier 2018, le Conseil constitutionnel a abrogé, avec effet immédiat, une disposition de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence… qui ne s’applique plus en tant que telle depuis le 14 juillet 2017.

La décision n° 2017-684 QPC Association La cabane juridique rendue le 11 janvier 2018 par le Conseil constitutionnel pose, une fois de plus, la question de l’effectivité des procédures juridictionnelles, en particulier dans le contexte de l’état d’urgence.

Chacun a compris désormais que, très rapidement après sa déclaration le 14 novembre 2015, l’état d’urgence n’avait permis la prévention d’aucune action terroriste, mais avait été utilisé jusqu’au bout – le 1er novembre 2017 – par le ministère de l’Intérieur et les préfets pour gérer l’ordre public classique et quotidien.

C’est ainsi que le dimanche 23 octobre 2016, afin de démanteler la « jungle de Calais » dès le lendemain, dans les meilleures conditions possibles, la préfète du Pas-de-Calais avait pris un arrêté instituant, du 24 octobre à 7h au 6 novembre 2016 à 18h, une « zone de protection ou de sécurité où le séjour est réglementé » (ZPS), sur le fondement du 2° de l’article 5 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence dans sa rédaction applicable depuis l’origine jusqu’au 13 juillet 2017. Cet arrêté interdisait à toute personne (à l’exception de certaines catégories de personnes désignées dans une liste) « de pénétrer dans la zones » qu’il établissait à Calais (le camp de la Lande, la rue des Garennes et la rue des Dunes). Cet arrêté avait été adopté au motif qu’il serait nécessaire, au nom de l’ordre public et de la protection des migrants et autres intervenants dans le camp à l'égard « des actions violentes des activistes d’ultra-gauche 'No Border' » (sic). Le manquement aux obligations préfectorales réglementant l’accès et le séjour dans une ZPS était constitutif d’un délit (6 mois d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende), et non d’une simple contravention, par application de l’article 13 de la loi de 1955.

En pratique, cet arrêté a été abrogé (supprimé pour l'avenir) par un autre arrêté du 27 octobre 2016, alors que le tribunal administratif de Lille, saisi par des associations de défense des étrangers et le Syndicat des avocats de France (des avocats s’étaient vu refuser l’accès à la ZPS), devait audiencer le lendemain une demande tendant à sa suspension en référé-liberté, conduisant le juge des référés du tribunal administratif de Lille à prononcer un non-lieu en référé par une ordonnance du 28 octobre ; on pourrait penser que, d'une certaine manière, en creux, le recours à la juridiction administrative saisie en urgence a été « efficace » pour la protection des libertés individuelles, sauf que l'arrêté d'abrogation indique qu'au jour où il a été pris, la ZPS « a permis le bon déroulement des opérations de mise à l'abri de 6 042 migrants (...) ; l'opération de mise à l'abri est désormais terminée ». En clair, le 27 octobre, le démantèlement était d'ores et déjà achevé et la ZPS n'avait plus d'intérêt pratique.

Par une circulaire adressée aux préfets le 14 novembre 2015, le ministre de l’Intérieur de l’époque leur avait indiqué qu’ils pourraient instituer une ZPS « pour déterminer un périmètre de protection autour des bâtiments publics et d’édifices privés qui, par leur affectation ou leur situation, constituent un type de cible privilégié pour les auteurs d’attentats, applicable en dehors des heures d’ouverture de ces bâtiments » (p. 3).

On voit à quel point l’arrêté préfectoral du 23 octobre 2016 est éloigné de ces prescriptions ministérielles dans son objet comme dans sa portée géographique… Adopté pour lutter contre l’immigration irrégulière, il illustre parfaitement le dévoiement auquel l’état d’urgence a donné lieu. Ainsi que la relevé la Commission nationale consultative des droits de l'homme dans son avis du 26 janvier 2017 sur le suivi de l'état d'urgence à propos précisément de cet arrêté préfectoral, « aucun lien direct ou indirect n'était susceptible d'être raisonnablement établi entre les actions d'accès au droit et autres mobilisations collectives d'aide aux migrants, qui ont ainsi été empêchées, et les nécessités de la lutte anti-terroriste » (para. 23).

Les préfets ne pouvant plus se passer d’une mesure aussi commode, les ZPS de l’état d’urgence ont été transposées dans le droit commun de la police administrative par la loi du 30 octobre 2017 sous l’appellation de « périmètres de protection » (article L. 226-1 du Code de la sécurité intérieure, qui est mis en cause par la Ligue des droits de l’homme devant le Conseil constitutionnel dans l’affaire n° 2017-695 QPC).

Cet arrêté a fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir formé par deux associations (La cabane juridique / Legal shelter et Le réveil voyageur) devant le tribunal administratif de Lille. Sur la demande de cette juridiction (l’ordonnance du tribunal administratif de Lille transmettant la QPC au Conseil d'Etat est ici), le Conseil d’Etat a renvoyé au Conseil constitutionnel une QPC portant sur la constitutionnalité de cet article 5 – il s’agissait de la 9ème QPC relative à l’état d’urgence (v. Franck Johannès, Le Conseil constitutionnel censure à nouveau la loi sur l’état d’urgence, lemonde.fr, 11 janvier 2018).

Le Conseil constitutionnel dispose de trois mois pour statuer sur les QPC. Ayant reçu celle que le Conseil d’Etat lui a renvoyée le 11 octobre 2017, il a intégralement « consommé » ce délai en se prononçant par sa décision en date du 11 janvier 2018. Il faut dire que, les jours précédents, le président du Conseil constitutionnel était pendant plusieurs jours en déplacement officiel en Chine aux côtés du président de la République, au risque une fois de plus de faire apparaître l’institution qu’il préside comme une annexe de l’Elysée (Le Conseil constitutionnel et la procédure d’avis devant la Cour de Strasbourg).

La solution de cette QPC était pourtant simple. C’est qu’en effet, par une précédente décision n° 2017-635 QPC du 9 juin 2017, il avait déclaré contraire à la Constitution le 3° de l’article 5 de la loi du 3 avril 1955, et il suffisait de « copié/collé » ces motifs pour conclure à l’inconstitutionnalité du 2° : cet alinéa est, comme le suivant, trop imprécis pour « assurer une conciliation équilibrée » entre l’ordre public (qui n’est cependant pas une norme constitutionnelle…) et le principe constitutionnel de la liberté d’aller et de venir.

L’inconstitutionnalité acquise – la 6ème affectant la loi du 3 avril 1955 –, restait à trancher les modalités relatives à sa prise d’effet dans le temps.

Il a souvent été déploré dans ce blog que le Conseil constitutionnel prononce des censures pour l’avenir soit platoniques, en ce sens que tous les effets passés de l’inconstitutionnalité sont gelés (Les perquisitions de l’état d’urgence devant le Conseil constitutionnel : acte II), soit même excessivement favorables à l’administration lorsqu’il décide que la disposition législative peut continuer d’être appliquée pendant quelques semaines (Interdictions de séjour de l’état d’urgence : censure à la Pyrrhus) ou mois (Etat d’urgence : l’insupportable droit à l’erreur du législateur) en dépit de sa contrariété aux droits et libertés constitutionnels.

A rebours de ces précédents, le Conseil constitutionnel a donné un effet immédiat à l’inconstitutionnalité du 2° de l’article 5 de la loi sur l’état d’urgence.

Mais ici encore, cette inconstitutionnalité est, pour l'essentiel (les conditions dans lesquelles la jungle de Calais a été évacuée), un sabre de bois.

D’une part, l’état d’urgence n’est plus en vigueur depuis trois mois ; d’autre part, cet article 5 a été précisé – et partiellement remplacé – par des dispositions issues de l’article 2 de la loi n° 2017-1154 du 11 juillet 2017 prolongeant l’état d’urgence jusqu’au 1er novembre 2017. Ce sont ces dispositions qui sont désormais seules applicables depuis le 14 juillet 2017. La décision du Conseil constitutionnel rendue le 11 janvier 2017 ne les affecte pas : si, demain, l’état d’urgence était de nouveau déclaré, les préfets pourraient aussitôt faire application du 2° de l’article 5 de la loi du 3 avril 1955, dans la version de cet article modifiée par la loi du 11 juillet 2017.

En pratique, il résulte de la décision du Conseil constitutionnel que la ZPS instituée à Calais le 23 octobre 2016 l’a été illégalement. Il reviendra au tribunal administratif de Lille de prononcer cette annulation dans les semaines à venir.

En attendant, l’arrêté préfectoral litigieux aura néanmoins produit tous ses effets entre le moment de son adoption et celui de son abrogation, et son annulation par le tribunal administratif de Lille ne servira pas à grand chose, sinon à donner une satisfaction purement morale aux deux associations requérantes et à souligner, une fois de plus, à quel point la loi du 3 avril 1955 dans sa version originelle était contraire à la Constitution. Il demeure néanmoins possible aux personnes physiques ou morales ayant subi un préjudice du fait de cette inconstitutionnalité (par exemple, parce qu'elles ont été illégalement interdites d'accès à la ZPS) d'en demander réparation au tribunal administratif de Lille, de même que toute personne qui ferait encore l'objet de poursuites pénales ou qui aurait été condamnée par une décision non-définitive de la juridiction pénale (ici, le tribunal de grande instance de Boulogne-sur-Mer) pour la violation des prescriptions de l'arrêté du 23 octobre 2016 pourrait bénéficier d'un non-lieu ou d'une annulation de cette condamnation, une fois que cet arrêté préfectoral aura été annulé par le tribunal administratif de Lille.

En attendant, toutes les autres ZPS (dont nul n’est en mesure de déterminer le nombre exact !) instituées entre le 14 novembre 2015 et le 13 juillet 2017 par les préfets l’auront été illégalement, sans aucune conséquence.

Reste alors à voir le sort que le Conseil constitutionnel réservera aux périmètres de protection de l’article L. 226-1 du Code de la sécurité intérieure, qui ont été institués à 33 reprises par les préfets entre le 1er novembre et le 15 décembre 2017 (une carte de France montrant leur répartition géographique est disponible ici). Un auteur a relevé que les critères que cet article fixe pour instituer de tels périmètres de protection « sont assez flous et reposent sur une appréciation très subjective : l’étendue et la durée de ce périmètre doivent, en effet, être ‘adaptées et proportionnées aux nécessités que font apparaître les circonstances’, et les règles d’accès et de circulation des personnes doivent être ‘adaptées aux impératifs de leur vie privée, professionnelle et familiale’. L’imprécision (…) est d’autant plus gênante que les officiers et agents de police judiciaire et certains agents de police judiciaire adjoints pourront procéder, à l’intérieur de ce périmètre de protection et avec le consentement des personnes, à des palpations de sécurité ainsi qu’à l’inspection visuelle et à la fouille de bagages, ou encore à la visite de véhicules, avec le consentement du conducteur » (Jean-Baptiste Perrier, La loi renforçant la lutte contre le terrorisme et l’atteinte à l’Etat de droit, Recueil Dalloz, 2018, spéc. p. 26).

Que fera le Conseil constitutionnel de ces remarques dans l’affaire n° 2017-695 QPC relative aux périmètres de protection ? Réponse fin mars/mi-avril 2018.

Le Club est l'espace de libre expression des abonnés de Mediapart. Ses contenus n'engagent pas la rédaction.