Magistrate administrative et responsable politique, en même temps

Par un avis du 7 février 2018, le collège de déontologie de la juridiction administrative a considéré que Mme Caroline Collomb pouvait cumuler ses fonctions de magistrat à temps partiel au tribunal administratif de Paris avec ses responsabilités politiques dans le département du Rhône.

1. Le Conseil d’Etat est un bon laboratoire pour l’étude des conflits d’intérêts.

Cette institution est structurellement un conflit d’intérêts, puisqu’elle juge et conseille en même temps le gouvernement.

Les administrations de l’Etat ou des autorités administratives indépendantes sont pour beaucoup dirigées par des membres du Conseil d’Etat, tout comme les cabinets ministériels ; le Premier ministre est issu du Conseil d’Etat, ainsi que le président du Conseil constitutionnel ; des présidents de régions en sont membres. Les actes de ces membres en détachement ou en disponibilité peuvent être contestés devant le Conseil d’Etat.

L’ouvrage à la fois écœurant et salutaire de Vincent Jauvert (Les intouchables d’Etat, Robert Laffont 2018) évoque, dans un chapitre sur « les ménages du Conseil d’Etat » (p. 85-101), les allers-retours – désormais les allers simples – de toujours plus de ses membres vers le privé (grandes entreprises ou cabinets d’avocats) ou les cumuls avec des activités de conseil de différentes administrations. Il n’est pas anodin que le président du collège de déontologie de la juridiction administrative – juriste hors-pair et homme pétri de qualités – y soit mentionné à plusieurs reprises (p. 87 à 89 et 97 à 99). Tous ces cumuls d’activité ont une incidence directe sur l’activité contentieuse du Conseil d’Etat, qui traite quelque 9 000 affaires par an, et à travers lui sur la situation des justiciables devant les tribunaux administratifs et cours administratives d’appel : avec les cumuls, ce chiffre est important et les membres du Conseil d’Etat peinent à apurer le stock des requêtes, d'où des jurisprudences et des textes restreignants sans cesse les droits des requérants pour limiter les flux entrants ; sans les cumuls, ce chiffre est insignifiant et les membres du Conseil d’Etat sont en sous-activité.

Le vice-président du Conseil d’Etat, à en croire le Canard Enchaîné du 7 février 2018 (p. 3), n’hésite pas à passer un coup de fil à une conseillère d’Etat en poste au CSA pour lui dire pour qui elle doit voter dans le processus de nomination du PDG de France Télévisions. Vincent Jauvert indique que de telles pratiques en « off » sont courantes dans la très haute fonction publique, et que c’est d’ailleurs principalement pour leur carnet d’adresses que les multinationales se disputent les faveurs des élèves issus de la « botte » de l’ENA (Conseil d'Etat, Cour des comptes, inspection des finances).

Comme administrateurs, c'est-à-dire si l'on met le carnet d'adresses de côté, ils se font surtout remarquer par leur mauvaise gestion, à lire le rapport de la Cour des comptes établi en décembre 2017 et publié le 12 février 2018 sur les Politiques et pratiques de rémunération dans certaines autorités administratives indépendantes, dont le CSA, la CNIL et l'Autorité de la concurrence, toutes présidées par un membre du Conseil d'Etat, mises en cause pour l'absence de maîtrise des effectifs et des rémunérations. Dans le privé ou les entreprises publiques, l'astuce pour masquer cette médiocrité - dont sans carnet d’adresses pas une seule entreprise ne devrait vouloir même si le pantouflard avait un salaire égal au traitement que l'Etat lui octroyait comme fonctionnaire - est ultra-simple : il suffit de changer d’affectation tous les deux ans. En gonflant son carnet d’adresses au passage. Pendant que ces technocrates font leurs affaires, la représentation nationale vote d'inutiles lois dites de « moralisation » de la vie politique.

Le Conseil d’Etat est donc un Etat dans l’Etat. Il le sera encore demain puisque les « castes administratives » sont appelées à perdurer, en dépit des engagements de la campagne présidentielle (Soazig Le Nevé, « La fin des castes administratives n’est pas pour demain », lemonde.fr, 12 février 2018). Il sera peut-être complètement l’Etat dans quatre ans si, en remplacement de l’inspection des finances qu’incarne l’actuel président de la République et après la Cour des comptes représentée par François Hollande, cette « caste administrative » se choisit – horresco referens – Laurent Wauquiez pour champion à  l’élection présidentielle d’avril 2022, celui-là même qui a légalement acquis 13 ans de droits à la retraite comme maître des requêtes au Conseil d’Etat sans exercer dans l’institution dont il était détaché.

Pour limiter et gérer ces innombrables conflits d’intérêts, il existe une charte de déontologie de la juridiction administrative, désormais adoptée par un arrêté du vice-président du Conseil d’Etat (v. L’impartialité du Conseil d’Etat et la charte de déontologie des juges administratifs), et un collège de déontologie de la juridiction administrative dont la mission est de décliner les principes et bonnes pratiques posés par la charte, par des avis non-contraignants applicables à une situation, un magistrat administratif ou un membre du Conseil d’Etat.

Cette charte est interprétée avec une science achevée du compromis entre exigences déontologiques « pures et parfaites » et mainmise de fait et encouragée du Conseil d’Etat sur l’appareil politico-économico-administratif. Il arrive, exceptionnellement, que des magistrats de tribunaux administratifs et de cours administratives d’appel bénéficient de certaines miettes de cette pesée entre intérêts déontologiques et ceux du corps.

On va en voir une illustration.

2. Avec l’avis n° 2018-1 du 7 février 2018 (publié cinq jours plus tard sur le site du Conseil d’Etat), c’est la seconde fois que le collège de déontologie de la juridiction administrative se prononce sur la situation de Mme Caroline Collomb.

Par un premier avis du 18 septembre 2017, il a considéré que cette magistrate pouvait continuer à exercer ses fonctions au tribunal administratif de Paris en même temps que son époux exerce celle de ministre de l’Intérieur, sous réserve que l’intéressée soit « tout particulièrement vigilante dans l’observation des principes relatifs à l’obligation de réserve et à la discrétion professionnelle » (v., approuvant le sens de cet avis : Magistrate, épouse de ministre et militante politique : jusqu’où aller trop loin ?).

Mais postérieurement à cet avis, les médias ont fait savoir que l’intéressée était devenue référente départementale du parti La République en marche dans le Rhône.

Le 10 janvier 2018, le vice-président du Conseil d’Etat a demandé au collège de déontologie de la juridiction administrative de rendre un avis sur ce cumul entre des fonctions juridictionnelles et un engagement politique marquant.

Laissons provisoirement de côté la situation maritale de l’intéressée (objet de l’avis du 18 septembre 2017), son lieu d’affectation et celui où elle a été désignée comme leader politique, pour identifier dans son épure la question soumise au collège de déontologie : un magistrat exerçant à mi-temps en tribunal administratif peut-il, en même temps, être responsable départemental d’un parti politique ?

3. Il aurait semblé de bon sens d’y apporter une réponse négative – quels que soient le magistrat administratif et le parti politique concernés.

C’est que, d’une part, l’obligation de réserve « revêt, eu égard à la nature des fonctions exercées, une acuité particulière en ce qui concerne les membres des juridictions administratives comme judiciaires », ainsi que le souligne le point n° 40 de la Charte de déontologie de la juridiction administrative rappelé dans l’avis du 7 février 2018. Selon l’article L. 231-1-1 du code de justice administrative, « Les magistrats des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel (…) s’abstiennent de tout acte ou comportement à caractère public incompatible avec la réserve que leur imposent leurs fonctions ». Cette obligation de réserve devrait suffire à interdire l’exercice par un magistrat – même à mi-temps – de fonctions politiques ostentatoires, revendicatives, militantes.

D’autre part, le principe d’impartialité paraît structurellement heurté par ce cumul entre une fonction juridictionnelle et une militance politique active. A cet égard, on a déjà eu l’occasion de l’indiquer (Moralisation de la vie publique : le mauvais exemple vient d’en haut), l’impartialité s’apprécie à la fois du point de vue du fonctionnement de la juridiction et du sentiment des justiciables. Une juridiction, une formation de cette juridiction ou un magistrat doit donner y compris l’apparence d’être impartial. C’est pourquoi il était inutile que le collège de déontologie précise, comme il l’a fait au début du II de son avis du 7 février 2018, qu’il « n’a pas les pouvoirs d’investigation ni les compétences d’une instance disciplinaire » : l’impartialité s’appréhende de manière théorique, in abstracto, pas nécessairement in concreto.

Or ici, de toute évidence, un magistrat administratif qui a des responsabilités politiques départementales, au surplus dans le parti majoritaire, qui donc est ce que l’on appelle un « cadre » de ce parti, devrait choisir entre, d’une part, la fonction de juger en toute impartialité et objectivité ou, d’autre part, l’engagement politique « ostentatoire » et militant qui le conduit à avoir des « opposants politiques », selon des termes employés dans la première phrase du II de l'avis du 7 février 2018.

Soyons maintenant un peu plus concret. Devant un tribunal administratif, le défendeur est quasiment toujours une administration étatique (ministères ou universités par exemple) ou locale (commune, établissement de coopération intercommunale par exemple). Supposons un acte pris par la maire socialiste de Paris, contesté devant la chambre du tribunal administratif de Paris composée d’un responsable politique appartenant notoirement à un autre parti que la défenderesse, dans un contexte ainsi exposé par le quotidien Le Monde du 12 février 2018 : « A Paris, La République en marche engage la bataille pour les municipales de 2020. Les macronistes parisiens s’organisent pour défier la maire socialiste de la capitale, Anne Hidalgo ». Supposons alors un acte du préfet de police de Paris, nommé par le ministre de l’Intérieur, contesté devant la chambre du tribunal administratif de Paris composée d’un responsable politique appartenant notoirement à un autre parti ou au même parti ; supposons un acte du ministre de l’Action et des comptes publics, acclamé debout par les députés de la majorité le 30 janvier 2018, contesté devant la chambre du tribunal administratif de Paris composée d’un responsable politique appartenant notoirement à ce parti majoritaire ; supposons un acte d’un établissement public intercommunal quelconque présidé par un élu, contesté devant la chambre du tribunal administratif de Paris composée d’un responsable politique appartenant notoirement au parti majoritaire ou à un autre parti.

Certes, il est toujours possible de faire en sorte que le magistrat concerné ne siège pas pour telle et telle affaire où son militantisme politique pourrait heurter l’exigence d’impartialité, même si un déport fréquent est évidemment compliqué à gérer pour une juridiction. Mais il reste que l’article L. 231-4 du Code de justice administrative – qui n’est pas mentionné dans l’avis du 7 février 2018 – dispose que les magistrats administratifs veillent à prévenir les conflits d’intérêts, ce qui implique qu’au nom de la prévention, tel magistrat ne devrait pas être autorisé à se placer dans une situation extra-juridictionnelle susceptible de paraître structurellement interférer avec chacune de ses tâches professionnelles.

4. Toutefois, le collège de déontologie de la juridiction administrative n’a rien trouvé à redire au cumul entre le métier de magistrat administratif et des fonctions de responsabilité dans un parti politique, à une condition près : Mme Collomb, qui par l’avis du 18 septembre 2017 avait déjà été appelée à être « tout particulièrement vigilante dans l’observation des principes relatifs à l’obligation de réserve et à la discrétion professionnelle » alors qu’elle n’était pas encore officiellement militante politique, est désormais conviée, en conséquence de son engagement militant, a « un surcroît de vigilance et de discrétion ». Admirable de doigté est la nuance entre le « tout particulièrement vigilante et discrète » de septembre 2017 et le « surcroît de vigilance et de discrétion » de février 2018...

C’est alors que l’on se prend à s’interroger : le collège de déontologie aurait-il été aussi clément si la magistrate concernée n’avait pas été l’épouse du ministre de l’Intérieur ? Si elle militait activement dans un parti d'opposition ? Au Front national ?

Nul ne le saura jamais, mais il reste que la « jurisprudence Collomb » s’applique au-delà du cas de l’intéressée : tout magistrat administratif ou tout membre du Conseil d’Etat peut désormais être en activité en juridiction et exercer des fonctions de responsabilité au sein d’un parti politique, pourvu qu’il ou elle fasse preuve d’une vigilance et d’une discrétion de chaque instant.

Cela étant, cette « réserve sur l’obligation de réserve » est improbable.

S’il est possible à un magistrat dont le conjoint exerce une activité politique d’être vigilant et discret dans son expression, on voit assez mal comment un magistrat qui est en même temps responsable politique d’envergure peut être « discret », quel que soit le parti auquel il ou elle appartient, et à plus forte raison s’il ou si elle exerce ces fonctions de responsabilité dans le parti majoritaire à l’Assemblée nationale.

Un responsable politique ne peut pas être le muet du sérail. La discrétion est même absolument antinomique avec un engagement politique marqué.

D’ailleurs, être l’un des « cadres » d’un parti politique national est déjà en soi une indiscrétion.

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