Qu’est-ce qu’un élément nouveau permettant de prolonger une assignation à résidence?

En l’espace de quelques semaines, le Conseil d’Etat a donné deux interprétations différentes de la notion « d’élément nouveau » permettant de prolonger pour trois mois une assignation à résidence de longue durée prise dans le cadre de l’état d’urgence. L’une privilégie l’ordre public, l’autre la liberté d’aller et de venir.

Depuis la décision n° 2017-624 QPC rendue le 16 mars 2017 par le Conseil constitutionnel, les assignations à résidence de l’état d’urgence qui ont une durée totale de plus de douze mois ne peuvent être prolongées, pour des périodes de trois mois maximum chacune, qu’à condition que le ministre de l’Intérieur fasse état, pour justifier cette prolongation, « d’éléments nouveaux ou complémentaires » relatifs à la persistance de la menace pour l’ordre public que représente le comportement de la personne en cause (v. Assignations de l’état d’urgence : le Conseil constitutionnel défait et fait la loi).

Elle a été décidée alors que l’état d’urgence devait prendre fin quatre mois plus tard, le 15 juillet 2017, sans donc que le Conseil constitutionnel pense nécessairement aux conditions auxquelles des assignations de plus de douze mois prolongées pour trois mois pouvaient être successivement prolongées pour trois mois supplémentaires, puis pour trois mois encore.

Puisque la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence ne comporte pas formellement la condition tenant à « l’élément nouveau ou complémentaire » come critère de prolongation des assignations de plus de douze mois, il a échu au seul Conseil d’Etat de se substituer à la carence du législateur et d’en préciser la portée en toute liberté, sans qu’il lui soit possible de s’appuyer sur des travaux législatifs préparatoires permettant d’éclairer la signification concrète de ces termes.

Ce sont donc en tout et pour tout 12 personnes (9 membres du Conseil constitutionnel et 3 juges des référés du Conseil d’Etat statuant en formation collégiale) qui, en France, ont décidé des modalités selon lesquelles peuvent être prolongées pour trois mois des assignations à résidence de plus de douze mois.

Selon la formule désormais systématiquement reprise par le juge administratif dans les affaires où une prolongation d’assignation pour trois mois est contestée : « il revient au juge administratif de s'assurer qu'une décision par laquelle le ministre de l'intérieur prolonge, au-delà de douze mois, une assignation à résidence respecte les réserves formulées par le Conseil constitutionnel ».

Le problème est que le Conseil d’Etat n’a pas adopté une conception uniforme de la notion « d’élément nouveau ». La jurisprudence a effectué sur ce point une valse en trois temps.

Acte un : l’élément nouveau peut être… vieux de douze mois.

Dans un précédent billet, il avait été indiqué que, dans deux affaires jugées le 25 avril 2017, le Conseil d’Etat avait fait une interprétation large – et donc favorable aux prolongations des assignations – de cette notion, à la fois matériellement et temporellement (v. Mode d’emploi des prolongations des assignations au long cours).

Chronologiquement en effet, il résulte de ces affaires que, pour être « nouveau », il suffit qu’un élément postérieur à la décision initiale d’assignation à résidence et marquant de manière inédite la « dangerosité » du comportement de l’assigné se soit produit au cours des douze mois précédant l’arrêté de prolongation pour trois mois : les éléments nouveaux ou complémentaires « résultent de faits qui sont survenus ou qui ont été révélés postérieurement à la décision initiale d'assignation à résidence ou aux précédents renouvellements, au cours des douze mois précédents ».

Dans le champ des assignations à résidence de l’état d’urgence, la période de douze mois a donc deux effets juridiques différents : selon le législateur et le Conseil constitutionnel, elle est un marqueur de la longue durée d’une assignation à résidence, qui au-delà ne peut être prolongée que par tranches de trois mois ; selon le Conseil d’Etat, elle sert de délai de référence au cours duquel doit s’être réalisé un élément nouveau permettant un renouvellement pour trois mois d’une assignation de longue durée.

Cet « élément nouveau » pourra survenir : soit lorsqu’un assigné à résidence au long cours a manqué aux obligations de son assignation (pointage en retard, sortie sans autorisation de la zone géographique de confinement…), soit lorsque l’administration « auto-alimente » la dangerosité de la personne assignée à résidence, par exemple en réalisant une perquisition administrative à son domicile et en analysant les données de ses équipements informatiques postérieurement à l’assignation initiale.

Acte deux : l’élément nouveau doit être concomitant à la prolongation pour trois mois de l’assignation.

Cependant, par deux décisions n° 411587 et n° 411588 rendues le 19 juin 2017, le juge des référés du Conseil d’Etat a en pratique adopté une conception beaucoup plus restrictive – et donc favorable aux personnes assignées – de « l’élément nouveau ».

Les faits concernaient un couple qui était assigné à résidence depuis le 23 décembre 2015, et dont les assignations avaient été renouvelées pour trois mois par des arrêtés ministériels litigieux du 20 mars 2017.

Pour le cas de Madame (n° 411588), le Conseil d’Etat a jugé que cet arrêté devait être suspendu, car (para. 12) « le ministre ne fait état dans son recours d'aucun élément nouveau ou complémentaire intervenu depuis le 20 mars 2017 de nature à établir la persistance de la menace que présenterait » l’intéressée (dans le même paragraphe, l’ordonnance du Conseil d’Etat comporte une coquille lorsqu’elle évoque des arrêtés ministériels du 20 décembre 2017, alors qu’il s’agit du 20 décembre 2016). Ainsi, le Conseil d’Etat a adopté une acception la plus restrictive possible de la notion « d’élément nouveau » : pour justifier la prolongation pour trois mois d’une assignation de plus de douze mois, un élément est nouveau non lorsqu’il s’est produit au cours des douze mois précédant l’arrêté de prolongation pour trois mois (ici, avant le 20 mars 2017), mais entre le moment où le ministre a pris son arrêté et le moment où le Conseil d’Etat est appelé à se prononcer sur la légalité de cet arrêté (ici, entre le 20 mars 2017 et le 19 juin 2017).

Cette conception restrictive est confirmée pour le cas de Monsieur (n° 411587, para. 12) de manière plus explicite encore : l’arrêté ministériel du 20 mars 2017 est suspendu car « alors même que des éléments nouveaux et complémentaires ont été fournis pour la période précédant l'édiction de l'arrêté du 20 mars 2017, lesquels justifiaient l'arrêté, le ministre ne fait état dans son recours d'aucun élément nouveau ou complémentaire intervenu depuis cette date de nature à établir la persistance de la menace ».

Autrement dit, par ces deux affaires du 19 juin 2017, il est exigé du ministre de l’Intérieur qu’il se prévale, pour justifier de la persistance de la dangerosité de l’intéressée, d’un élément de fait postérieur à la date du renouvellement pour trois mois de l’assignation (le 20 mars 2017), et non comme cela ressortait des affaires du 25 avril 2017 d’un élément de fait postérieur à l’assignation initiale (le 23 décembre 2015).

Faute de cet élément, les ordonnances du 19 juin 2017 ont suspendu l’exécution des assignations à résidence, alors qu’il est probable que dans la logique des ordonnances du 25 avril et eu égard à l’existence d’éléments nouveaux relatifs à la « dangerosité » des intéressés (en tout cas, de Monsieur), les arrêtés ministériels du 20 mars 2017 auraient dû être validés par le juge des référés du Conseil d’Etat.

Fort bien, et tant mieux pour les intéressés qui, depuis le 19 juin 2017, n’ont semble t-il pas fait parler d’eux.

Le hic est que le Conseil d’Etat ne s’en est pas tenu à cette jurisprudence libérale pour les assignés à résidence au long cours.

Acte trois : retour à l’acte un.

Par une ordonnance n° 412697 rendue le 7 août 2017, le Conseil d’Etat était saisi par une personne qui était assignée depuis le 4 janvier 2016 (depuis plus de douze mois donc) et dont l’assignation avait déjà été renouvelée par huit arrêtés ministériels précédent celui en cause..

Par l’intermédiaire de son avocat Me Vincent Brengarth, cette personne demandait la suspension de l’arrêté du 13 juillet 2017 renouvelant son assignation à résidence pour trois mois (cette personne a depuis été admise en première année de licence d'histoire-géographie à l'université de Paris IV pour l’année universitaire 2017/2018, et son assignation à résidence a été aménagée en conséquence par un arrêté du ministre de l’Intérieur en date du 31 juillet 2017).

Le Conseil d’Etat a estimé que l’arrêté du 13 juillet 2017 avait été légalement pris par le ministre car fondé sur des « éléments nouveaux intervenus au cours des douze derniers mois, notamment un téléchargement sur internet de documents légitimant des attaques terroristes ». Ce téléchargement de deux documents, qui a été révélé par l’exploitation de ses données informatiques réalisée après une perquisition administrative effectuée au domicile de l’intéressé en octobre 2016, avait été fait… entre juillet et octobre 2016 (v. le para. 9 de l’ordonnance), soit très antérieurement à la date du renouvellement le 13 juillet 2017 pour trois mois de l’assignation.

L’ordonnance du 7 août 2017 reprend donc la conception extensive de « l’élément nouveau » telle qu’elle avait été dégagée dans les affaires du 25 avril 2017.

Il en résulte concrètement que le téléchargement, en octobre 2016 au plus tard, de deux documents analysés par le juge comme « légitimant des attaques terroristes » rend possible la prolongation d’une assignation à résidence pendant une période de douze mois à compter de ce comportement, soit jusqu’au 14 octobre 2017.

Ce faisant, l’ordonnance du 7 août 2017 donne une portée maximaliste de la notion « d’élément nouveau », qui de fait permet une prolongation pendant quatre périodes de trois mois d’une assignation à résidence de plus de douze mois.

La limitation au renouvellement des assignations de longue durée posée par le Conseil constitutionnel en est grandement amoindrie : un même élément dit « nouveau » peut servir à justifier plusieurs prolongations successives pour trois mois, alors pourtant qu’avec l’écoulement du temps il est devenu un élément… ancien !

Epilogue (provisoire).

Du coup, on ne comprend plus grand-chose à la jurisprudence du Conseil d’Etat sur la notion « d’élément nouveau » permettant de justifier une ou des prolongations pour trois mois d’assignations de plus de douze mois.

Quelle est l’orientation « authentique » entre ces deux conceptions diamétralement opposées de la notion « d’élément nouveau » ? Celle issue des ordonnances des 25 avril et 7 août 2017 qui procède à une interprétation large de cette notion, favorable aux intérêts de l’Etat, ou celle issue des ordonnances du 19 juin 2017 qui en fait une interprétation restrictive, favorable aux intérêts des personnes assignées ? Au nom de quel principe le Conseil d’Etat doit-il privilégier l’une plutôt que l’autre des interprétations, c’est-à-dire faire pencher la balance du côté de la prévention des troubles à l’ordre public (affaires des 25 avril et 7 août 2017) ou du côté de la préservation de la liberté individuelle d'aller et de venir (affaires du 19 juin 2017) ?

En l’état, la jurisprudence administrative sur la notion « d’élément nouveau » au sens de la décision du Conseil constitutionnel du 16 mars 2017 apparaît en délicatesse avec la sécurité juridique et le principe d’égalité de traitement des justiciables.

La responsabilité en incombe en premier lieu à la passivité du Parlement, qui a prolongé l’état d’urgence par la loi n° 2017-1154 du 11 juillet 2017 (v. Efficacité de l’état d’urgence : les fake news du ministre de l’Intérieur) sans inscrire à l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 les modifications apportées par la décision du Conseil constitutionnel du 16 mars 2017, et donc en laissant au seul juge administratif le soin de pallier sa défaillance.

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