Etat d’urgence : mode d’emploi de la prolongation des assignations au long cours

Le Conseil d’Etat a précisé, dans deux décisions du 25 avril 2017, ce qu’il fallait entendre par « éléments nouveaux ou complémentaires » pouvant permettre le renouvellement pour trois mois des assignations à résidence de plus de douze mois.

I - La précipitation dans laquelle le législateur a renouvelé l’état d’urgence à la suite de la démission du gouvernement de Manuel Valls, début décembre 2016, a conduit les pouvoirs publics à bricoler un régime spécifique au renouvellement des assignations à résidence de longue durée (v. ici). Ce régime est peu intelligible d’emblée à qui n’est pas un professionnel du droit, car il suppose une combinaison tout sauf évidente entre un texte législatif – l’article 6 de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence – et des critères posés par le Conseil constitutionnel qui ne figurent pas formellement dans ce texte.

Le 10 décembre 2016, le projet de loi du gouvernement prévoyait que « une même personne ne peut être assignée à résidence plus de quinze mois consécutifs en l’absence d’éléments nouveaux de nature à justifier le maintien de la mesure ».

La loi n° 2016-1767 du 19 décembre 2016 s’est toutefois considérablement écartée du projet gouvernemental : elle prévoyait qu’à partir de mars 2017, des assignations de plus de douze mois pourraient être renouvelées par périodes de trois mois après autorisation du juge des référés du Conseil d’Etat, dès lors que la personne visée par le renouvellement présentait le même potentiel de « dangerosité » que celui ayant justifié l’assignation initiale.

Par une décision n° 2017-624 QPC du 16 mars 2017 évoquée ici, le Conseil constitutionnel a usé du ciseau et du stylo pour remodeler ce régime et le rendre conforme au principe constitutionnel de la liberté d’aller et de venir :

. d’une part, il a supprimé l’autorisation préalable du juge des référés du Conseil d’Etat, cette suppression « sèche » constituant une réduction des garanties offertes à la personne assignée (pourquoi ne pas l’avoir remplacée par une autorisation préalable d’une commission ad hoc, d’un tribunal administratif ou d’un juge judiciaire des libertés et de la détention ?) ;

. d’autre part, reprenant un critère évoqué dans le projet de loi et préconisé par le Conseil d’Etat dans son avis du 8 décembre 2016, le Conseil constitutionnel a ajouté que les assignations de plus de douze mois ne pouvaient être renouvelées pour trois mois que sous réserve que le ministre de l’Intérieur puisse faire état notamment : 1/ de la « dangerosité » particulière de l’assigné à l’égard de l’ordre public ; 2/ « d’éléments nouveaux ou complémentaires » par rapport à ceux ayant justifié l’assignation initiale.

Une ordonnance n° 408899 du Conseil d’Etat rendue le 17 mars 2017 a commencé à préciser ce que pouvaient être ces « éléments nouveaux ou complémentaires » requis par le Conseil constitutionnel.

II - Il y avait, au 21 avril 2017, 65 personnes assignées à résidence sur le fondement de la loi du 3 avril 1955 relative à l’état d’urgence. Douze d’entre elles l’étaient depuis plus d’un an, leur assignation ayant été renouvelée pour trois mois par des arrêtés ministériels du 20 mars 2017 – arrêtés qui cessent donc automatiquement de produire effet au 20 juin 2017.

Certains de ces douze arrêtés de renouvellement pour trois mois ont fait l’objet d’une contestation devant un tribunal administratif, selon la procédure d’urgence du référé-liberté.

Les demandes de suspension de deux de ces arrêtés ayant été rejetées par les tribunaux administratifs, les assignés ont fait appel devant le juge du référé-liberté du Conseil d’Etat, qui a audiencé ces deux affaires le 18 avril 2017 – la presse s’en est fait l’écho ici et ici par exemple. Au cours de cette audience, la représentante du ministre de l’Intérieur a produit une « note blanche » relative à l’un des deux requérants, établie par les services de renseignement durant le week-end précédent, et soutenait que ce document sans date ni signature contenait les « éléments nouveaux ou complémentaires ». « Je suis désolée, j’ai reçu cette note pendant le week-end de Pâques, je n’ai pas pu vous la transmettre avant l’audience », a assuré la représentante du ministre de l’Intérieur.

Pour que ce document puisse être utilement examiné par l’assigné concerné (M. X, affaire n° 409677), le Conseil d’Etat a reporté la date de clôture de l’instruction et donc la date à laquelle l’affaire serait tranchée – on rappellera à cet égard que le juge du référé-liberté est invité à se prononcer dans les 48 heures de sa saisine, ce délai n’étant jamais respecté à l’égard des assignations à résidence comme cela est souligné ici. Le Conseil d’Etat souhaitant que les deux affaires soient tranchées le même jour, le second assigné requérant (M. Y, affaire n° 409725), défendu par Mes Bruno Vinay et Patrice Spinosi, a dû patienter une semaine de plus pour connaître le sort qui lui était réservé, alors même que l’instruction était close dans son dossier. L'on signalera pour information que dans l'affaire relative à M. X, l'ordonnance du Conseil d'Etat ne mentionne pas le nom de son avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation : le requérant avait rejeté ce mode de représentation devant le juge des référés, qui résulte d'une coutume (la représentation par un avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de cassation n'est obligatoire que pour les recours en cassation), estimant à juste titre suffisant pour ses intérêts d'être représenté par les avocats à la Cour qu'il avait choisi pour le défendre.

III - Les deux ordonnances du 25 avril 2017 rejettent à leur tour les demandes de suspension des deux assignés concernés.

Elles ont conduit le Conseil d’Etat à préciser la notion « d’éléments nouveaux ou complémentaires » inventée par le Conseil constitutionnel, éléments que l’administration doit « produire » à l’appui de la décision d’assignation à résidence pour trois mois.

Un débat a opposé les assignés au ministre de l’Intérieur relativement aux questions de savoir : 1/ si « l’élément nouveau » est nécessairement postérieur au dernier renouvellement de la mesure d’assignation à résidence, c’est-à-dire en l’occurrence s’ils devaient faire référence à des faits qui ont exclusivement eu lieu entre le 19 décembre 2016 et le 19 mars 2017 ; 2/ si « l’élément nouveau » doit être personnellement imputable à l’assigné requérant, ou s’il peut être le fait d’un tiers (étaient par exemple invoqués par le ministre dans l’une des affaires : la perquisition du domicile d’un tiers ; la condamnation de tiers par le tribunal correctionnel de Bobigny ; la dissolution d’une association le 23 novembre 2016…).

Le Conseil d’Etat a décidé que la notion d’élément nouveau ou complémentaire devait faire l’objet d’une interprétation large dans le temps et dans la matière, défavorable donc aux intérêts des personnes assignées.

Cette notion est certes bornée dans le temps, en ce sens qu'elle ne joue a priori pas pour les éléments de dangerosité antérieurs à la première assignation. Mais, d'une part, de tels éléments antérieurs à l'assignation initiale peuvent justifier un renouvellement pour trois mois s'ils ont été découverts ("révélés", dit le Conseil d'Etat) au plus tard au moment de la demande de renouvellement : il s'agit alors "d'éléments complémentaires". D'autre part, "l’élément nouveau" permettant une assignation pour trois mois doit être postérieur non au dernier renouvellement de la mesure d’assignation à résidence (prise le 20 décembre 2016) comme le soutenaient les requérants, mais à la décision initiale d’assignation à résidence (prise en novembre ou décembre 2015), et doit donc s’être produit au cours des douze mois précédant la prolongation pour trois mois.

Matériellement, tout élément factuel ou juridique né ou révélé depuis l’assignation initiale peut attester de manière « nouvelle » de la dangerosité de la personne assignée, dès lors que celle-ci est même indirectement concernée par cet élément : des éléments nouveaux ou complémentaires « peuvent résulter d’agissements de la personne concernée, de procédures judiciaires et même, si elles sont fondées sur des éléments nouveaux ou complémentaires par rapport à ceux qui ont justifié la première mesure d’assignation, de décisions administratives ».

C’est ainsi que, dans l’une des affaires (n° 409677), ont été considérés comme nouveaux ou complémentaires :

. la condamnation pour ne pas avoir respecté des mesures d’assignation à résidence (comme cela avait déjà été retenu à la charge de l'assigné dans l'affaire ci-dessus évoquée tranchée par le Conseil d'Etat le 17 mars 2017) : plus la durée d'assigation est longue, plus le risque d'en méconnaître les lourdes contraintes quotidiennes est important, de sorte que l'assignation à résidence est auto-réalisatrice des conditions de son renouvellement ;

. le fait de continuer à fréquenter des personnes liées à l’islamisme radical - alors pourtant que cette fréquentation n'était pas interdite au titre des obligations posées par l'assignation à résidence  ;

. un arrêté du ministre de l’Economie du 4 janvier 2017 prononçant pour une durée de 6 mois le gel des avoirs de l’intéressé a été considéré comme un « élément nouveau », car cette mesure de gel des avoirs est elle-même « fondée sur des éléments en partie nouveaux ou complémentaires par rapport à ceux qui avaient justifié son assignation à résidence ».

Dans l’autre affaire (n° 409725), ont été considérés comme nouveaux ou complémentaires :

. un arrêté du ministre de l’Economie et du ministre de l'Intérieur portant gel des avoirs le 26 octobre 2016, pour une durée de 6 mois, par application de l'article L. 562-1 du Code monétaire et financier ;

. un arrêté portant interdiction de sortie du territoire pour six mois pris par le ministre de l’Intérieur le 30 septembre 2016 ;

. la dissolution le 23 novembre 2016, par décret en Conseil des ministres, de l’association S***, alors présidée par l’intéressé ;

. le fait de continuer de fréquenter d’anciens membres ou salariés de l’association dissoute, dont une personne également assignée à résidence qui a fait l’objet d’une condamnation pénale en décembre 2016 pour apologie du terrorisme et à qui le requérant a prêté sa voiture (sic) pendant plusieurs semaines pour rendre visite à son mari incarcéré.

Ces deux décisions du Conseil d’Etat conduisent à s'interroger sur l'effectivité de la durée d'assignation "maximale" de 12 mois posée par l'article 6 de la loi du 3 avril 1955, tant il est facile pour l'administration d'y déroger.

IV - Elles soulèvent deux interrogations.

1 - La première porte sur la pertinence de la prise en compte de décisions administratives adoptées par un ministre (qui peut être celui de l’Intérieur) pour évaluer la légalité de la décision de renouvellement de l’assignation à résidence adoptées par... le ministre de l’Intérieur. Ces décisions ministérielles, interministérielles ou gouvernementales sont fondées pour l’essentiel sur les mêmes faits que ceux ayant motivé l’assignation à résidence, de sorte que l’on est enclin à penser que l’administration est en mesure de se constituer des « éléments nouveaux ou complémentaires »…

Par exemple, dans l’une des deux affaires, la dissolution de l’association S*** avait été motivée par deux circonstances – le fait que son président, ses membres et anciens membres sont « impliqués dans la mouvance islamiste radicale » et que les activités de l’association la placent « au cœur d’un réseau relationnel étendu à la plupart des détenus pour activités terroristes présents dans les prisons françaises » - qui reposent sur des faits que l’on retrouve dans l’assignation à résidence de l’ancien président de cette structure dissoute. Dans cette même affaire, les arrêts ministériels portant interdiction du territoire et mesure de gel des avoirs – qui n’étaient pas produites par le ministre de l’Intérieur dans la procédure devant le Conseil d’Etat – reprenaient mot pour mot la motivation de la décision de renouvellement de l’assignation en cause. On relèvera que la mesure d’interdiction du territoire était d’une durée de 6 mois conformément à l'article L. 224-1 du Code de la sécurité intérieure, n’avait pas été renouvelée, et avait cessé de produire ses effets au moment où le Conseil d’Etat a statué.

2 – La seconde porte sur la manière dont doit être examinée la légalité du « renouvellement du renouvellement » des assignations à résidence. Celles validées par le Conseil d’Etat durent jusqu’au 20 juin 2017, alors que l’état d’urgence prend a priori fin le 15 juillet 2017. Les assignations pourront donc être renouvelées du 21 juin au 15 juillet 2017. Mais alors, quel type d’éléments nouveaux ou complémentaires le ministre de l’Intérieur devra t-il produire ? Ceux déjà avancés pour la première prolongation pour trois mois suffiront-ils, ou faudra t-il que la prolongation pour trois mois « au carré » soit subordonnée à l’existence d’un élément nouveau ou complémentaire qui serait survenu pendant la dernière période d’assignation, soit entre le 20 mars et le 20 juin 2017 ?

A suivre donc, à moins que l’état d’urgence soit levé d’ici là, comme cela a été demandé le 17 avril 2017 par des juristes dans une adresse au président de la République.

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