L’indigne inertie du gouvernement à l’égard de la dignité humaine en milieu carcéral

Le Parlement a jusqu’au 1er mars 2021 pour créer une voie de recours permettant aux détenus provisoires de demander au juge judiciaire leur libération immédiate en raison des conditions indignes de détention. Le non-respect de cette date butoir viole la Constitution et dit beaucoup de la manière dont la majorité présidentielle maltraite les droits fondamentaux.

1. En quatre ans, l’actuelle majorité présidentielle aura comme aucune autre détricoté des libertés fondamentales construites décennie après décennie au fil des Républiques.

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C’est qu’elle abhorre tout ce qui pourrait s’apparenter à un contrepouvoir de nature à questionner l’exercice de son autorité, qu’il soit institutionnel, académique ou citoyen. En témoignent tout récemment le report in extremis du 15 février au 2 avril 2021 de la décision du Premier ministre relative à l’agrément de l’association Anticor pour l’exercice en justice des droits de la partie civile, ou encore l’annonce faite le 14 février par de la ministre de l’Enseignement supérieur d’une commande au CNRS pour enquêter sur « l’ensemble des courants de recherche » universitaires ayant trait à « l’islamo-gauchisme » afin de « distinguer ce qui relève de la recherche académique et ce qui relève du militantisme et de l’opinion », alors que sept mois auparavant le président de la République décrétait « le monde universitaire coupable (d'avoir) cassé la République en deux ».

Au-delà de ces pratiques illibérales dont on trouve des précédents avec les intimidations de manifestants placés en garde à vue préventive, de journalistes convoqués par la police ou des magistrats du Parquet national financier mis sous enquête par le Garde des Sceaux, la majorité présidentielle agglutine, via les lois « sécurité globale » et « séparatisme », examinées concomitamment au Parlement sous un état d’urgence sanitaire d’une rigueur sans égale en Europe, des dispositions législatives qui ancreront dans nos quotidiens de multiples procédés répressifs (drones, entreprises privées de maintien de l’ordre…)  en même temps qu’elles abiment les conquêtes de la IIIème République que sont les libertés d’association (v. par ex. : Marie Astier, « La loi séparatisme saborde la liberté associative », reporterre.net, 16 février 2021), de manifestation, d’information et de l’enseignement.

2. A vrai dire, on ne trouve depuis mai 2017 qu’une seule réforme spontanée allant dans le sens d’un approfondissement des libertés publiques : la possibilité pour les juridictions suprêmes françaises de demander, à compter du 12 avril 2018, un avis consultatif à la Cour européenne des droits de l’homme ; encore faut-il ajouter que cette faculté est tout à fait anecdotique en pratique, et son usage homéopathique (une demande d’avis depuis deux ans, émanant en octobre 2018 de la Cour de cassation) n’est au demeurant pas laissé à la libre appréciation des justiciables, puisqu’il relève du pouvoir discrétionnaire du Conseil d’Etat, de la Cour de cassation et du Conseil constitutionnel (v. « Le Conseil constitutionnel et la procédure d’avis devant la Cour de Strasbourg », 9 janvier 2018).

Quelques mois avant l’adoption de cette unique réforme spontanée, le président de la République avait le 31 octobre 2017 prononcé un discours devant le Conseil de l’Europe à Strasbourg, qu’il faut impérativement (re)lire pour mesurer le décalage avec les réalisations : « Un dernier défi s’impose à la France – il est lui endémique –, je veux parler des prisons. La France ne peut pas être fière des conditions dans lesquelles un certain nombre de personnes sont détenues sur son territoire, du fait d’une surpopulation chronique, avec un taux d’occupation qui, en moyenne, s’élève à 139 %. (…). Le défenseur des droits, la contrôleuse générale des lieux de privation de liberté l’ont, avec constance, dénoncé. La ministre de la Justice, présente ici avec moi, a lancé un vaste chantier de réforme qui permettra de répondre à ce défi. (…) Ce chantier est immense, Madame la Ministre, et vous en êtes consciente mais vous l’avez plusieurs fois souligné, c’est un chantier indispensable pour notre société. Ne pas vouloir voir cette part maudite de la communauté nationale, chercher à la cacher, à l’expulser parfois, à la faire vivre dans des conditions indignes, c’est se condamner à n’autoriser personne à retrouver sa place dans la société, ce qui est le sens même de la peine, ce qui est le sens même de notre combat civilisationnel partagé, c’est-à-dire la fin de la peine de mort, l’idée qu’à un moment donné, on a rédimé cette dette à l’égard de la société ».

Aux quatre-cinquièmes du quinquennat Macron, il est possible d’établir avec certitude que le défi évoqué en octobre 2017 par le président de la République aura – comme quasiment tous ceux qu’il avait relevé – été perdu (v. la tribune d’un collectif d’avocats et de magistrats : « Prisons : ‘Il est urgent d’engager un mouvement de décroissance carcérale’ », lemonde.fr, 17 février 2021 : « nombre de maisons d’arrêt connaissent désormais des taux d’occupation supérieurs à 150 %, qui sont tout à la fois contraires à la dignité humaine et incompatibles avec le respect des gestes barrières qu’impose la situation sanitaire »), et plus largement que la règle, classique jusqu’en mars 2020, selon laquelle la restriction de police constitue l’exception et la liberté le principe, a été durablement inversée.

3. La détestation à l’endroit des libertés publiques individuelles est si profondément ancrée dans le logiciel macronien que même une réforme commandée, c’est-à-dire exigée pour l’application de la Constitution, n’aura en toute connaissance de cause pas été menée à bien en temps utiles, avant le 1er mars 2021, en dépit de son importance philosophique et pratique : celle relative à la protection de la dignité humaine des détenus.

Ici comme ailleurs, l’exécutif a choisi le statu quo (v. « Le projet de référendum sur l’environnement recycle la Constitution », 24 janvier 2021). Mais en matière pénitentiaire, l’immobilisme volontaire des managers publics de la start-up Nation est d’autant plus inexcusable que voilà plus d’un an qu’il est acquis que la législation française n’est pas conforme aux exigences européennes, à la suite de contentieux tous azimuts formés par ou avec le soutien de la Section française de l’Observatoire international des prisons (v. Nicolas Ferran, « Combattre la surpopulation carcérale et l'indignité des conditions de détention », Revue des droits de l’homme, février 2021).

4. C’est en effet le 30 janvier 2020 que la Cour européenne des droits de l’homme a jugé, par un arrêt relatif à 32 procédures portant sur six établissements pénitentiaires (Fresnes, Nîmes, Nice, Ducos en Martinique, Baie-Mahault en Guadeloupe et Faa'a Nuutania en Polynésie française), que la France viole le droit au recours effectif des personnes incarcérées condamnées par la justice (détenus, au nombre d’environ 40 000) ou en détention provisoire et présumées innocentes (prévenus, au nombre d’environ 20 000), en raison de l’absence d’une voie de recours susceptible de mettre fin rapidement aux atteintes à la dignité humaine (Cour EDH, 30 janvier 2020, J.M.B. et autres c/ France, n° 9671/15), lorsque le lieu d’enfermement est surpeuplé ou insalubre.

Dans un Etat de droit de qualité, c'est-à-dire soucieux notamment de prémunir les administrés contre l'arbitraire, l’exécution de cet arrêt aurait appelé toutes affaires cessantes une modification législative du Code de procédure pénale, créant une telle voie de recours exigée pour le respect des droits essentiels de plusieurs dizaine de milliers d’individus, et potentiellement de chacun de nous. Le Parlement a toutefois estimé plus urgent et nécessaire de légiférer sur l’état d’urgence sanitaire à partir du 17 mars 2020, tandis que le Conseil des ministres a par une lettre de cachet prise le 25 mars 2020 sous la forme d’une ordonnance de l’article 38 de la Constitution prolongé sans juge les détentions provisoires (v. « Le nouveau bras d’honneur du Conseil constitutionnel à l’Etat de droit », 5 février 2021).

Comblant cette inertie législative par des lignes directrices inscrites dans des arrêts du 8 juillet 2020, la chambre criminelle de la Cour de cassation a pour la première fois admis que la détention provisoire devait cesser lorsque les conditions de détention étaient contraires à la dignité humaine et, pour que soit opérée cette vérification, a ébauché de toutes pièces les grandes lignes d’une procédure juridictionnelle permettant aux personnes incarcérées de demander leur libération en raison de l’indignité de leurs conditions de détention : si, après avoir avancé des éléments crédibles en ce sens, un prévenu parvient à démontrer qu’il est inéluctablement soumis à de telles conditions, le juge judiciaire « doit ordonner [sa] mise en liberté, en l’astreignant, le cas échéant, à une assignation à résidence avec surveillance électronique ou à un contrôle judiciaire ». Il revenait évidemment au législateur de se saisir au plus vite de ces lignes directrices et d’en préciser les contours, pour faire cesser les multi-violations quotidiennes des exigences européennes dans les lieux de détention.

5. Ce même 8 juillet 2020, la chambre criminelle de la Cour de cassation a renvoyé au Conseil constitutionnel une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) mettant en cause la conformité au principe de dignité de la personne humaine du second alinéa de l’article 144-1 du Code de procédure pénale relatif à la détention provisoire (le 27 janvier 2021, le Conseil constitutionnel a été saisi par le Conseil d’Etat d’une QPC comparable dans l’affaire 2021-898 QPC, cette fois pour la sauvegarde de la dignité humaine des personnes détenues et donc ayant été condamnées). Cet article législatif est ainsi rédigé :

« Le juge d'instruction ou, s'il est saisi, le juge des libertés et de la détention doit ordonner la mise en liberté immédiate de la personne placée en détention provisoire, selon les modalités prévues par l'article 147, dès que les conditions prévues à l'article 144 et au présent article ne sont plus remplies ».

Ce texte oblige donc le juge judiciaire à mettre automatiquement et immédiatement en liberté un prévenu dans deux cas de figure, lorsque la détention provisoire a excédé un délai raisonnable (1er alinéa de l’article 144-1 du Code de procédure pénale) ou ne se révèle plus nécessaire notamment à la manifestation de la vérité (article 144 du Code de procédure pénale).

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Le sens de la décision du Conseil constitutionnel était largement prévisible, puisqu’il ne pouvait trancher autrement que dans la perspective établie par la Cour européenne des droits de l’homme.

S’alignant donc sur le précédent européen, le Conseil constitutionnel a jugé par une décision n° 2020-858/859 QPC du 2 octobre 2020 « qu'aucun recours devant le juge judiciaire ne permet au justiciable d'obtenir qu'il soit mis fin aux atteintes à sa dignité résultant des conditions de sa détention provisoire », de sorte que les dispositions législatives litigieuses sont contraires à la Constitution. Le Conseil constitutionnel en a toutefois maintenu l’application jusqu’au 1er mars 2021, date à laquelle elles disparaitront de l’ordre juridique pour l’avenir, étant entendu que dans l’intervalle il appartient au Parlement d’adopter une législation à même « de garantir aux personnes placées en détention provisoire la possibilité de saisir le juge de conditions de détention contraires à la dignité de la personne humaine, afin qu'il y soit mis fin ».

Ce n’est évidemment pas la première fois que le Conseil constitutionnel censure une disposition législative qui ne prévoit pas suffisamment de garanties procédurales, et repousse la prise d’effet de cette censure afin que le Parlement dispose d’un délai pour rendre la législation conforme à la Constitution. Par exemple, par une décision n° 2020-844 QPC du 19 juin 2020, le Conseil constitutionnel avait d’une part déclaré contraire à la Constitution l’article L. 3222-5-1 du Code de la santé publique relatif aux décisions des psychiatres de placer en isolement ou contention des personnes hospitalisées sans leur consentement, faute pour cet article de prévoir un contrôle du juge judiciaire sur ces mesures, et d’autre part avait fixé au 31 décembre 2020 la date à laquelle ces dispositions législatives cesseraient de recevoir application. Quinze jours avant l’expiration de ce délai, l’article 84 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021 a remédié dans le temps imparti à la censure du Conseil constitutionnel. Il est à relever au passage que l’objet de cette loi, qui est le financement de la sécurité sociale, n’avait aucun lien avec le contrôle juridictionnel de décisions administratives prises en milieu hospitalier, de sorte que l’article 84 aurait certainement été censuré comme constituant un « cavalier législatif » si le Conseil constitutionnel avait été saisi par des parlementaires avant que le président de la République ne signe la loi du 14 décembre 2020….

Le contexte juridique entourant la décision du 2 octobre 2020 comporte cependant deux différences notables avec celui du 19 juin 2020 : l’une est factuelle, l’autre juridique.

6. En premier lieu, les pouvoirs publics nationaux n’ont pas réparé l’inconstitutionnalité du second alinéa de l’article 144-1 du Code de procédure pénale dans le délai fixé par le Conseil constitutionnel, soit avant le 1er mars 2021 (pour un autre exemple de procrastination législative, v. l'article 65 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice, qui remédie avec un retard de six mois à deux censures, aux effets reportés au 1er octobre 2018, résultant de décisions du Conseil constitutionnel des 16 février et 29 mars 2018 relatives au contrôle juridictionnel des mesures d'assignation à résidence aux fins de lutte contre le terrorisme ainsi que de la mesure d'interdiction de fréquenter certaines personnes).

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Pourtant, « sur le papier », rien n’est plus simple que de procéder à cette réparation dans le délai de 5 mois généreusement offert par le Conseil constitutionnel en dépit de l’alerte européenne du 30 janvier 2020 (il est vrai que pendant ce délai, les détenus provisoires désireux de se prévaloir d'une atteinte à la dignité humaine peuvent le faire sur la base des arrêts de la Cour de cassation du 8 juillet 2020), puisqu’il aurait suffit au Parlement d’adopter un projet ou une proposition de loi comportant un seul article, rétablissant le second alinéa de l’article 144-1 du Code de procédure pénale et ajoutant une voie de recours qui permet d’organiser la fin immédiate des détentions provisoires violant la dignité de la personne humaine.

L’exécutif a pour sa part éhontément fait jouer la montre pendant plus d’un an, en prétextant tout et son contraire pour en définitive ne surtout pas mettre la législation française en conformité avec les droits fondamentaux européen et constitutionnel.

Le ministre de la Justice se défaussait ainsi en séance publique au Sénat, le 4 février 2021 : « dès la décision du Conseil constitutionnel rendue, j'ai mobilisé mes services. Nous avons élaboré une proposition que nous avons communiquée au Conseil d'État pour avis dès le 1er décembre. La commission des lois du Sénat a également eu connaissance de ce travail. Il s'agit d'une proposition ambitieuse qui n'a pas pu être déposée sous forme d'amendement dans le cadre de l'examen par l'Assemblée nationale du projet de loi relatif au parquet européen pour des raisons procédurales – j'évoque bien sûr l'article 45 de la Constitution. (…) Le Gouvernement est entièrement mobilisé, et nous cherchons un véhicule législatif et une date pour respecter la décision du Conseil constitutionnel ». Traduction : le gouvernement est « entièrement mobilisé » pour ne surtout pas créer la voie de recours permettant la sauvegarde de la dignité humaine des prévenus, et le Conseil des ministres n’entend aucunement déposer un projet de loi en ce sens devant l’une des chambres du Parlement. On notera au passage que la crainte, évoquée par le ministre de la Justice, d’une censure d’un « cavalier législatif » qu’aurait constitué l’insertion en cours de procédure parlementaire relative à la loi sur le parquet européen d’une disposition sur la dignité des conditions de détention, est juridiquement fondée mais politiquement inaudible au regard du précédent déjà évoqué de l’article 84 de la loi du 14 décembre 2020.

L’explication de cet immobilisme très macronien tient à l’augmentation brutale de la population carcérale depuis la fin du premier confinement, et à l’impossibilité structurelle dans laquelle l’exécutif se trouve – faute de s’en être donné les moyens – d’assurer à toutes les personnes incarcérées des conditions de vie décentes (v. Jean-Baptiste Jacquin, « Surpopulation en prison : l’impossible équation d’Eric Dupond-Moretti », lemonde.fr, 15 février 2021).

Quant aux parlementaires, il faudra attendre le 11 février 2021 pour qu’enfin soit spontanément déposée une proposition de loi « tendant à garantir le droit au respect de la dignité en détention » composée d’un article unique s’inspirant de la jurisprudence de la Cour de cassation du 8 juillet 2020. Ce texte à l’avenir incertain mais qui en tout état de cause ne pourra pas être voté par les deux chambres du Parlement avant le 1er mars 2021 émane du président Les Républicains de la commission des Lois du Sénat, ce qui au passage montre symboliquement le fait que ce parti est plus attaché aux droits fondamentaux que ceux composant la majorité présidentielle.

7. En second lieu, le Conseil constitutionnel a, par excès de confiance envers l’exécutif et le Parlement, commis une dommageable erreur de logique juridique dans sa décision du 2 octobre 2020.

Les 19 juin et 2 octobre 2020, ce sont des carences législatives qui ont été censurées par le Conseil constitutionnel : la loi en cause était contraire à la Constitution en tant qu’elle ne comportait pas une garantie juridictionnelle. Or, si la juridiction administrative pratique des annulations « en tant que le droit ne comporte pas » telle disposition textuelle, ce qui revient à enjoindre à l’administration de combler le vide juridique dans le délai qui lui est imparti, le Conseil constitutionnel ne fait pas usage d’une telle technique contentieuse : il abroge des dispositions législatives existantes, y compris en cas de carence du Parlement.

Il peut en résulter une impasse institutionnelle lorsque, comme pour la situation des prévenus, le Parlement ne modifie pas la loi dans le délai imparti par le Conseil constitutionnel et que disparaissent les dispositions abrogées par le Conseil constitutionnel alors pourtant qu'elles n'étaient pas contestées en elles-mêmes dans la QPC.

La décision du 19 juin 2020 a constaté l’inconstitutionnalité d’une mesure administrative en matière hospitalière, au motif qu’il n’existait pas de voie de recours juridictionnelle ouverte devant le juge judiciaire contre ce type de mesure. S’il n’avait pas été remédié à cette inconstitutionnalité avant le 31 décembre 2020, la conséquence de la carence du législateur aurait été administrative et sanitaire : il aurait été impossible aux psychiatres de décider d’isoler ou de placer en contention des patients hospitalisés d’office.

Dans le cas de figure du contrôle du respect de la dignité humaine des personnes provisoirement détenues, le Conseil constitutionnel ne disposait pas d’un tel support d’une mesure administrative préalable, prise ici par l’administration pénitentiaire. Il a, on l’a vu, décidé qu’il serait mis fin à compter du 1er mars 2021 à l’application d’un texte qui véhicule deux garanties de procédure contentieuse au bénéfice des personnes en détention provisoire, lesquelles doivent donc être libérées de plein droit lorsque la détention provisoire n’est plus nécessaire ou s’éternise.

Autrement dit, à partir du 1er mars 2021, non seulement les prévenus ne disposeront toujours pas d’une voie de recours spécifique aux atteintes portées par leurs conditions de détention à la dignité humaine, mais au surplus aura disparu la base juridique permettant d’obtenir du juge judiciaire une remise en liberté immédiate et de plein droit en cas de détention provisoire inutile ou trop longue. Souhaitons qu’à l’occasion de la QPC qui lui a été transmise par le Conseil d’Etat relativement au respect de la dignité humaine des personnes détenues, un Conseil constitutionnel humilié fasse preuve d’audace à la hauteur de la gravité de la situation et oblige sous astreinte versée par exemple à la Section française de l’Observatoire international des prisons, l’exécutif et la majorité à l’Assemblée nationale à mettre, à l’égard des personnes incarcérées, le droit français en conformité avec les standards essentiels des droits humains.

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8. Par sa coupable inertie, l’exécutif a, pendant un an ou à tout le moins pendant cinq mois, fait le choix, signifiant et grave, de violer la Convention européenne des droits de l’homme ainsi que la Constitution.

Il a ainsi ouvertement défié la Cour européenne des droits de l’homme ainsi que le Conseil constitutionnel, dont les décisions s’imposent pourtant à l’ensemble des pouvoirs publics en application de l’article 62 de la Constitution.

Il a sournoisement permis la disparition à compter du 1er mars 2021, sur la base au surplus de jurisprudences européenne et nationale protectrices des individus, des deux hypothèses dans lesquelles le juge judiciaire est tenu de libérer un détenu provisoire. Il a non seulement rechigné à ajouter une garantie nécessaire à la dignité des personnes provisoirement détenues, mais il a accepté que soient supprimées les deux d’entre elles qui étaient inscrites, jusqu’au 28 février, au second alinéa de l’article 144-1 du Code de procédure pénale, avec les conséquences « boule de neige » que cette suppression aura sur la surpopulation carcérale.

C’est pourtant ce même exécutif qui n’hésite guère à donner des leçons aux (autres) démocraties européennes dites « illibérales », à déplorer la manière dont une juridiction russe a traité l’opposant Alexeï Navalny, ou à dénoncer un séparatisme communautariste jamais documenté et une prétendue « gangrène » (sic) islamo-gauchiste dans l’enseignement supérieur.

Les « séparatistes » sont ceux qui délibérément, sciemment, méthodiquement laissent le droit français hors-les-lois européenne et constitutionnelle. Ils ne se cachent ni dans les universités islamo-gauchisées jusqu'à la gangrène, ni dans celles des entreprises de presse qui « ne cherchent plus la vérité », ni dans les banlieues toujours plus défavorisées en dépit du dédoublement de quelques classes de CP, ni dans les files de plus en plus longues des dons alimentaires remplies de « gens qui ne sont rien » ou d'étudiants sacrifiés à qui il est proposé pour solde de tout compte d'aller trois fois chez un psychologue aux frais du contribuable ; on peut les voir quotidiennement oeuvrer à leur travail de sape sous les ors de la République, en pleine transparence, depuis l’Elysée et les bancs de la majorité à l’Assemblée nationale.

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