Vers une 7ème prorogation de l’état d’urgence ?

Le projet de loi renforçant la sécurité intérieure a été adopté par une large majorité de sénateurs le 19 juillet 2017. Il constitue de fait une septième prorogation de l’état d’urgence, dans une version moins restrictive pour les libertés mais fondée sur la même logique de prévention d’une éventuelle dangerosité largement entendue.

La « vraie/fausse » sortie de l’état d’urgence est sur les rails.

La 6èmeloi de prorogation du 11 juillet 2017, évoquée ici, a prévu que ce régime législatif d’exception serait applicable jusqu’au 1er novembre 2017.

En même temps qu’il les entaillait avec cette première loi votée sous son quinquennat, le président de la République a fait savoir au Congrès réuni à Versailles le 3 juillet 2017 qu’il « rétablirait les libertés des français » au cours de « l’automne », ce qui laisse entendre que l’état d’urgence ne prendra pas fin « naturellement » le 1er novembre mais qu’une levée anticipée de l’état d’urgence par décret présidentiel est programmée.

L’exécutif a considéré, de manière contradictoire comme cela est souligné ici : 1/ que le Code pénal dans sa version actuelle contenait toutes les dispositions permettant de prévenir, dans la mesure du possible, la commission d’actes terroristes ; 2/ mais que ces dispositions étaient insuffisantes et qu’il fallait augmenter les pouvoirs préventifs de police administrative des préfets et du ministre de l’Intérieur en s’inspirant de la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence.

Tel est l’objet du projet de loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, adopté en séance publique par le Sénat le 19 juillet 2017.

L’avant-projet de loi présenté par le gouvernement le 9 juin 2017 transfusait purement et simplement l’état d’urgence dans le droit commun, sans aucun garde-fou.

Le projet de loi adopté par le Conseil des ministres le 22 juin 2017 s’est révélé « moins pire » du point de vue des libertés fondamentales (v. ce billet).

Dans la « petite loi » adoptée le 19 juillet, le Sénat a ajouté quelques garanties formelles supplémentaires, opérant ainsi à peu de frais une « révolution » par rapport à la furie sécuritaire qui l’animait il y a quelques mois à peine sous le quinquennat Hollande : la commission des Lois du Sénat, et à travers elle le Sénat tout entier, n’ont pas hésité à s’auto-proclamer par la voie d’un communiqué de presse « défenseur des libertés publiques » ou « gardien des libertés individuelles »… On n’est jamais mieux servi que par soi-même. Cela étant, le Sénat a eu raison de prévoir un contrôle parlementaire pour permettre un bilan de la mise en œuvre de la future loi ; ce contrôle doit toutefois faire l’objet non pas seulement d’un bilan annuel mais, comme pour la loi sur l’état d’urgence, de données statistiques publiées « en temps réel » sur les sites de l’Assemblée nationale et du Sénat.

Le texte est désormais entre les mains des députés, qui ont toute latitude pour le modifier dans le sens qu’ils souhaiteront, ou plus exactement dans le sens que l’exécutif souhaitera. Ce n’est qu’en fin de procédure législative qu’une analyse des dispositions de la loi « antiterroriste » pourra être effectuée.

Sur le plan chronologique, on peut voir se dessiner le scénario suivant :

a – la loi antiterroriste est rapidement adoptée par l’Assemblée nationale, puis par la commission mixte paritaire chargée d’arbitrer (en faveur de l’Assemblée nationale) les désaccords entre les deux chambres ;

b – avant sa promulgation, le président de la République saisi le Conseil constitutionnel de cette loi (comme l’avait fait François Hollande le 25 juin 2015 à propos de la « loi renseignement » du 24 juillet 2015), endossant à peu de frais la posture de garant des libertés (il n’y a plus, à l’Assemblée nationale que le groupe Les Républicains qui dispose d’un nombre suffisant de députés – 60 – pour saisir le Conseil constitutionnel avant la promulgation de la loi) ;

c – le Conseil constitutionnel valide l’essentiel de la loi, à une ou deux réserves d’interprétation près ;

d – cette loi est promulguée et le président de la République peut par décret lever l’état d’urgence fin septembre-début octobre, de manière légèrement anticipée donc par rapport à la fin automatique de l’état d’urgence au 1er novembre, ce qui permettra d’illustrer à peu de frais là encore une posture de « rétablisseur » des libertés.

Pour l’heure, le projet adopté par le Sénat inspire quatre remarques générales :

1 La valeur ajoutée du Conseil d’Etat comme conseil des pouvoirs publics doit être sérieusement questionnée.

D’une part, le Conseil d’Etat ne donne son avis « que » sur le projet gouvernemental, et non sur les très nombreux amendements législatifs qui viennent parfois substantiellement modifier ce projet en cours de discussion parlementaire.

D’autre part, il apparaît que le Conseil d’Etat, dans son avis n° 393348 du 15 juin 2017 sur le projet de loi « antiterroriste », s’est trompé à deux reprises :

– à propos des fermetures de lieux de culte où sont tenus des propos incitant à la commission d’actes de terrorisme, le Conseil d’Etat a estimé (para. 8) qu’elles « peuvent, en l’état du droit, être prises par les autorités compétentes au titre de leur pouvoir de police administrative générale, sous réserve que les faits de l’espèce soient suffisamment caractérisés (Conseil d’Etat, 19 mai 1933, Sieur Benjamin et syndicat d’initiative de Nevers) ». Or, pour qu’une mesure de police administrative soit prise par un maire ou un préfet, il faut qu’un comportement ou une activité puisse créer un trouble à l’ordre public (sécurité, salubrité, dignité de la personne humaine…) avec un certain degré de vraisemblance. Lorsqu’il est reproché à une personne, dans un lieu privé (mosquées en l’espèce, la loi en cours d’adoption n’étant pour l’instant pas applicable à d’autres lieux de réunion tels des salles de spectacle, des cafés ou même des domiciles), de tenir des propos, une interdiction de réunion peut certes être décidée sur la base de la détestable jurisprudence Dieudonné du Conseil d’Etat de janvier 2014 – ces propos étant au demeurant susceptibles de faire l’objet de poursuites pénales. Mais alors, seule une fermeture ponctuelle peut être décidée – pour tel jour ou telle réunion. La fermeture temporaire des lieux de culte pour une durée de 6 mois, directement inspirée de la loi du 3 avril 1955 sur l’état d’urgence, est inenvisageable sur la base des pouvoirs de police actuels des préfets ; la loi « renforçant la sécurité intérieure » les augmente donc considérablement.

– à propos des « mesures individuelles de surveillance », le Conseil d’Etat (para. 13) a estimé, dans le sabir administrativo-juridique qui caractérise ses avis, que l’obligation faite à la personne concernée de déclarer ses numéros d’abonnement et identifiants (à l’exclusion des mots de passe) de tout moyen de communication électronique était « proportionnée et propre à permettre d’atteindre l’objectif de prévention efficace du terrorisme recherché par le projet de loi » (sic). Or, cette même obligation a été heureusement biffée par le Sénat pour le motif suivant , énoncé dans le rapport n° 629 du 12 juillet 2017 puis repris en séance publique: cette obligation serait «  contraire au droit de ne pas s'auto-incriminer et porte une atteinte substantielle aux droits constitutionnellement garantis de respect de la vie privée et de secret des correspondances, sans être subordonnée à un contrôle a priori juridictionnel ou d'une autorité administrative indépendante ».

Enfin, certaines recommandations du Conseil d’Etat n’ont, à ce stade, pas été suivies par le législateur – par exemple celle (para. 8) tendant à limiter à 4 et non à 6 mois la durée de la fermeture d’un lieu de culte ou celle (para. 10) tendant à fixer une durée globale maximale de six ou douze mois aux différentes mesures individuelles de surveillance.

Au-delà de la loi « renforçant la sécurité publique », la double fonction du Conseil d’Etat de juge et conseil des pouvoirs publics apparaît complètement hors d’âge et devrait être supprimée au nom de la lutte contre les conflits d’intérêts que cette double fonction érige en institution. Mais comme ses membres sont disséminés dans absolument tous les lieux de pouvoir ainsi que le souligne Antoine Vauchez pour qui « le Conseil d’État s’est placé au cœur des nouvelles relations entre l’État et le marché » – dans la sphère gouvernementale, à commencer par le Premier ministre et son directeur de cabinet, dans celle des autorités indépendantes (v. cet article de Laurent Mauduit à propos de la Caisse des dépôts), à la direction juridique de différents ministères, comme inspirateurs de la réforme du droit du travail en passe d’être adoptée par ordonnances sous la plume de Jean-Denis Combrexelle, comme régulateur des droits de l’homme en la personne de Jacques Toubon, le Défenseur des droits, au Conseil constitutionnel avec son président et son secrétaire général, au Parlement, avec notamment le président de la commission des Lois du Sénat, dans les grandes entreprises et les sociétés de conseil ou d’avocats –, il est peu vraisemblable que cette double fonction soit remise en cause à court terme.

2 L’efficacité des mesures contenues dans le projet de loi (notamment : périmètres dits « de protection », fermeture administrative de lieux de culte, mesures individuelles de surveillance équivalent à des assignations à résidence « light », perquisitions ordonnées par un juge judiciaire sur demande préfectorale) comme outil de prévention du terrorisme n’est jamais démontrée.

A l’inverse même, près de deux ans d’état d’urgence ont mis en évidence le fait que, comme à Saint-Etienne-du-Rouvray, un individu connu des services de police et placé sous bracelet électronique peut commettre un acte terroriste, et qu’assignations à résidence, perquisitions administratives, interdictions de manifester et autres interdictions de séjour n’ont aucunement permis la prévention d’un acte terroriste, contrairement à ce qu’a pu indiquer le ministre de l’Intérieur aux parlementaires lors des travaux relatifs à la 6ème prorogation de l’état d’urgence (v. ce billet)

3 – La philosophie de la loi sur l’état d’urgence est, quelles que soient les garanties juridictionnelles ajoutées depuis le 9 juin 2017, bel et bien transposée dans le droit commun : c’est celle de la suspicion, fondée sur des « notes blanches », elles-mêmes basées sur des témoignages sujets à caution. Ainsi que le souligne Mireille Delmas-Marty, « la rupture est politique car l’extension de la punition à la prévention, voire à la précaution quand le risque n’est pas avéré (risque de risque), invite non seulement à remonter de plus en plus loin en amont de l’acte criminel mais encore à affaiblir la garantie judiciaire ». C’est pourquoi des universitaires français ou le commissaire aux droits de l’homme du Conseil de l’Europe alertent contre la loi en cours d’adoption – en vain cependant, tant l’opinion publique semble indifférente, voire en faveur de cette loi au nom du sacro-saint « sentiment » de sécurité qu’elle paraît donner.

4 – Si le champ d’application des mesures envisagées est formellement limité à la prévention du terrorisme, cette notion est suffisamment vague et malléable pour que, comme sous l’état d’urgence, toute activité entravant l’action des forces de l’ordre puisse en pratique faire l’objet de mesures de police administrative préventives : contestations sociales, critiques politiques, etc. En Arabie Saoudite, contester le régime est un acte de terrorisme ; on est encore très loin de ce régime dictatorial, mais on s’en rapproche hélas. Les juristes Jocelyne Leblois-Happe et Olivier Cahn l’ont clairement établi dans un point de vue publié dans une revue juridique alertant sur le « danger » que constitue la loi en cours d’examen parlementaire : « le terrorisme est légalement défini en termes tellement incertains qu'il est aujourd'hui impossible d'en définir précisément les contours et le contenu. La Cour de cassation n'a-t-elle pas refusé, dans un arrêt récent (Cass. crim. 10 janvier 2017, n° 16-84.596 : l’article 421-1 du Code pénal n'exige, pour qualifier des agissements comme étant des actes de terrorisme, ni qu'ils aient eu une finalité terroriste, ni que les actes de sabotage incriminés aient été susceptibles de provoquer des atteintes à l'intégrité physique des personnes), d'exclure l'applicabilité des qualifications terroristes à toutes les violences politiques radicales ? ».

Avec cette loi « antiterroriste » (la 10ème en cinq ans, auxquelles il faut ajouter les 6 lois de prorogations de l’état d’urgence depuis décembre 2015), une étape nouvelle et cruciale est hélas franchie : l’état d’urgence entre dans le droit commun de la police administrative. Il suffira désormais, au prochain attentat, de modifier le Code de la sécurité intérieure pour que soient « durcies » les dispositions de police administrative qui sont en passe d’être votées. Car, ainsi que le remarque le journaliste Jean-Baptiste Jacquin, « on ne compte plus les mesures législatives provisoires pérennisées ni celles circonscrites à une situation dont le périmètre a été élargi au gré des préoccupations politiques ».

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