Protection de l’enfance: les bons comptes de la Cour

La Cour des comptes publie un rapport sur la protection de l’enfance, semé d’avis pertinents, de lieux communs, et de propositions qui ne sont pas nouvelles ou ne mangent pas de pain. Les rapporteurs, naïfs, croient devoir convoquer les « neurosciences » pour dire qu’il faut respecter « le temps de l’enfant ». Présentation et analyse critique du rapport de 237 pages.

[Ludovic Marin AFP] [Ludovic Marin AFP]

[mon article est long, au début je propose un résumé pour celles et ceux qui n'ont pas le temps de tout lire]

La Cour des comptes publie un rapport de 169 pages (auxquelles s’ajoutent 68 pages de réponses des administrations et organismes contactés par les inspecteurs de la Cour). Les gazettes ont dit, reprenant sans doute le document de synthèse, que le rapport se résumait ainsi : le temps de la protection de l’enfance serait en décalage avec les besoins des enfants ; le pilotage du dispositif serait défaillant et les lois tardent à être appliquées réellement ; les acteurs locaux ont une réactivité insuffisante pour garantir la qualité de prise en charge des enfants.

Une inspectrice de l’IGAS (inspection générale des affaires sociales) m’a confié un jour que les inspecteurs en général (Cour des comptes ou IGAS) ont tendance à n'avoir qu'une lecture comptable des institutions qu’ils auscultent. Ce qui n’est pas anormal pour la Cour des comptes, juridiction indépendante qui a pour mission de s’assurer du bon emploi de l’argent public et d’en informer les citoyens. Mais ces inspecteurs ont souvent tendance à proposer des ajustements qui portent sur les finances, sans forcément prendre suffisamment en compte le fait qu’une dépense peut s’avérer à terme être une économie pour la société, et sans plonger dans la profondeur d’un dossier, surtout lorsqu’il s’agit, par exemple, de la protection de l’enfance.

Le résumé :

C’est le cas de ce rapport intitulé La Protection de l’enfance, une politique inadaptée au temps de l’enfant. On sent l’effort fait avec ce titre, poétique, pour ne pas apparaître comme de simples comptables. Mais si un certain nombre de constats sont justes, d’ailleurs faciles à faire, d’autres semblent plus correspondre à l’air du temps, à des modes et répondre au lobbying mené par certaines associations.

On verra que les « sages » se réfèrent étonnamment aux neurosciences chères à Jean-Michel Blanquer. Ils recensent les défaillances dans le pilotage national de la protection de l’enfance et aussi dans sa gouvernance locale. Sur bien des sujets, les rapporteurs prennent acte ou se contentent de suggérer des mesures, parfois pertinentes, souvent des lieux communs. Si le rapport soulève avec raison les délais mis dans les prises de décision, portant atteinte à l’intérêt de l’enfant, il tend à assimiler cette mission de protection de l’enfance à son versant judiciaire. Il oublie carrément des milliers de professionnels intervenant au sein des services sociaux de secteur, en amont pour la prévention et en plein cœur pour l’évaluation du danger et la remontée d’informations. Les rapporteurs ne prennent pas position sur les grosses associations devenues état dans l’État et semblent plutôt favorables aux contrats à impact social (CIS) qui sont une intrusion progressive du système d’économie « libérale » dans le secteur social. Ce qui n’est pas étonnant de la part d’une institution qui est censée défendre les intérêts de l’État mais dont un certain nombre de ses membres sont des thuriféraires du néo-libéralisme.

Pour celles et ceux qui ont le temps de lire plus avant, allons au-delà des résumés de la presse et plongeons-nous dans ce rapport.

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Le rapport :

Danger et risque de danger

rapport
Il débute par des chiffres : 328 000 enfants bénéficient d’une mesure de protection (dont 21 000 jeunes majeurs). On remarque d’emblée que les accusations générales envers l’Aide Sociale à l’Enfance (ASE) qui larguerait dès 18 ans les jeunes accueillis, est faux, même si, on le sait, le problème existe dans nombre de départements qui, pour faire des économies, sabrent ce poste budgétaire.

Il est rappelé que 52 % des mesures en question concernent des mineurs accueillis hors du domicile parental et 48 % des mineurs bénéficiant d’un suivi éducatif et social à domicile. Cela pour les médias qui d’une part colportent sans cesse et sans vérification qu’il y a plus de 300 000 enfants placés dans ce pays, et d’autre part, ne craignant pas le paradoxe, affirment que rien n’est fait pour assurer la protection des enfants en danger ou en risque de danger. Pour expliquer le but de la protection de l’enfance, le rapport débute les trois premières lignes de l’introduction en affirmant qu’elle « concerne les politiques ou les mesures directement tournées vers les mineurs, tendant à prévenir ou suppléer une défaillance familiale, comme le prévoit l’article 375 du code civil ».

Maladresse d’inspecteurs : car l’article 375 du code civil définit ce qui justifie l’intervention judiciaire (le juge des enfants) et non pas la protection de l’enfance en général : en effet, il prévoit « des mesures d’assistance éducative » relevant de la compétence du juge, dans le cas où « la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé, ou si les conditions de son éducation ou de son développement physique, affectif, intellectuel et social sont gravement compromises ». Or la protection de l’enfance est un champ bien plus large, qui commence bien en amont du judiciaire. Tendre ainsi à le réduire au judiciaire est une erreur, trop souvent commise par les médias et l’opinion publique, raison de plus pour qu’il soit judicieux que la Cour des comptes reste vigilante dans sa présentation du sujet.

Évidemment, il est dit plus loin, pour le regretter semble-t-il, que « l’organisation est complexe » : d’un côté les mesures administratives prises par le président du Conseil Départemental, de l’autre les mesures judiciaires décidées par le juge des enfants. Pour compliquer, mais ce n’est pas dit clairement, certaines décisions du juge sont mises en œuvre par les services du Conseil Départemental (par l’ASE justement).

Le rapport précise que c’est le deuxième poste budgétaire des Départements (après l’insertion, comprenant l’allocation du Revenu de Solidarité Active, RSA), avec un coût global de 8,4 milliards d’euros, dont près de 8 Md€ à la charge des Départements (en effet, depuis la décentralisation de 1983-1986, la protection de l’enfance relève budgétairement des Départements pour les décisions judiciaires au civil). Soit une hausse de 23,7 % depuis 2009, alors que le nombre d’enfants pris en charge n’a augmenté « que » de 12,1 %. Le tiers de cette progression est dû à la prise en charge de mineurs non accompagnés (MNA, mineurs isolés étrangers).   

La Cour des comptes avait déjà publié un rapport en 2009 : elle regrette que ¾ de ses conclusions n’aient pas été suivies d’effet, ou que très partiellement.

[illustration site de la Cour des comptes] [illustration site de la Cour des comptes]

 Les neurosciences convoquées

Le rapport n’étudie en rien ce que peut être la vie d’un enfant placé en établissement, en famille d’accueil ou maintenu dans sa famille, avec une mesure d’action éducative : quel est le contenu de ces mesures ? D’accord, ce n’est pas vraiment son rôle, mais pour faire moderne, les inspecteurs débutent tout de go le chapitre sur le non-respect du « temps de l’enfant » par cette phrase surréaliste : « les progrès des neurosciences montrent que les besoins de l’enfant doivent être pris en compte rapidement pour permettre son développement dans les meilleures conditions ». Que viennent faire ici les neurosciences, chères à Jean-Michel Blanquer ceci dit en passant ? On croit rêver, cela fait belle lurette que la nécessité de prendre en compte les besoins de l’enfant est connue, que les travailleurs sociaux, psychologues et autres intervenants éducatifs, sociaux et médico-sociaux le savent, professionnellement et humainement, et essayent de respecter cette exigence. Il est vrai par contre que « l’empilement des délais », dans tout le parcours d’un enfant, est un problème et qu’il n’est pas inutile de le rappeler. Mais la façon dont la Cour en parle semble confiner au vœu pieux. De même, les ruptures successives que subit un enfant pris en charge est un énorme problème, que ce soit lié à ses propres difficultés (comme le reconnaît le rapport), à l’épuisement des structures sollicitées ou à l’incapacité à trouver une nouvelle solution adaptée. Mais là encore, faut-il rappeler que cela fait belle lurette que des rapports le disent, y compris réalisés par des équipes de terrain.

Les auteurs rappellent que la loi du 5 mars 2007 avait pour objectif de « déjudiciariser » la protection de l’enfance en privilégiant l’action administrative et l’accompagnement des parents. Depuis, les signalements à la justice ne reposeraient plus « sur la gravité ni sur la certitude du danger mais sur le positionnement des titulaires de l’autorité parentale face à l’ASE ». On comprend mieux la référence qui était faite plus haut à l’article 375, que je contestais car limitative. Je considère que la loi de 2007 a eu raison d’insister sur le fait que les services éducatifs et sociaux des Départements devaient assurer et assumer un travail auprès des familles avant d’envisager de saisir la justice mais a eu tort en considérant que s’il y a danger l’intervention dite « administrative » pouvait continuer si la famille l’acceptait. Cette loi a conduit à contraindre des services sociaux, dont ce n’est pas la mission première, à enquêter sur des situations de réel danger et à exercer leur mission alors qu’elles devraient relever de l’autorité judiciaire. C’était la porte ouverte à des dérapages gravissimes, avec le risque que, pour avoir trop attendu avant de saisir le juge, les acteurs de terrain se voient mis en cause par la justice elle-même. On l’a tellement vu dans le passé (il faudra un jour revenir sur la façon dont des magistrats ont mis la pression sur les services sociaux). Cela ne s’est apparemment pas trop produit car les cellules de recueil des informations préoccupantes (CRIP, présentes au sein de l’ASE dans tous les départements suite à cette loi de 2007), qui sont chargées de freiner (à juste titre) les signalements signalent tout de même quand il y a danger, y compris quand les parents, parfois pour éviter le juge, acceptent les mesures sociales en amont du judiciaire.

Le rapport insiste davantage sur l’autre loi, celle du 14 mars 2016, qui avait prévu, quand il y a absence de liens depuis un an, une déclaration judiciaire de délaissement parental (remplaçant la déclaration d’abandon qui exigeait que les deux parents aient délaissé l’enfant). Rappel nécessaire car quelle que soit la conviction qu’ont les équipes de terrain sur la nécessité de procéder à de telles mesures, il faut bien reconnaître que ce sont des procédures compliquées trop souvent reportées à plus tard.

De même, est utile le rappel, par la Cour, des obligations des Départements envers les jeunes majeurs après 18 ans, les rapporteurs dénonçant le fait que l’âge de la majorité soit souvent « un couperet » et souhaitent que le point soit fait dès l’âge de 16 ans, et que dans la plupart des cas le suivi se poursuive au-delà de 18 ans, et même au-delà de 21 ans. Très bonne suggestion, mais qui se garde de pointer la responsabilité de l’État qui non seulement a failli à sa responsabilité depuis 1975 sur ce sujet (date de la majorité à 18 ans et des mesures prévues à l’époque à la charge du ministère de la Justice), mais est resté bien en deçà des besoins quand récemment il a annoncé qu’il aiderait les Départements.

[Banque des territoires] [Banque des territoires]
On note que les rapporteurs ne proposent nullement une renationalisation de la protection de l’enfance, contrairement à ce que certains, menant une guerre contre l’ASE, ne cessent de réclamer, ignorant semble-t-il ce qu’il en était quand l’État gérait, de loin, cette mission. Les inspecteurs reprochent cependant à l’État d’assurer un pilotage d’ensemble, national, défaillant. Ils rappellent que si la protection de l’enfance est une politique sociale décentralisée (les Départements en étant chefs de file), il n’empêche que des responsabilités incombent toujours à l’État qui conserve « des responsabilités essentielles, notamment en matière de conception de cette politique, d’édiction de normes et, surtout, d’équité de traitement des enfants protégés sur l’ensemble du territoire ». La direction générale de la cohésion sociale (DGCS) est chargée de l’animation interministérielle des politiques publiques de solidarité, dont la protection de l’enfance. Elle édicte des normes et est censée évaluer leur application. Les inspecteurs considèrent qu’elle n’a pas la possibilité d’assurer cette fonction d’animation auprès des autres directions des ministères et qu’en plus sa mission est redondante avec celle du GIP Enfance en danger (Giped), qui gère la ligne téléphonique 119 et l’Observatoire national de la protection de l’enfance (ONPE). Il faut donner à la DGCS un mandat explicite de « coordonnateur interministériel » de la politique de protection de l’enfance.

De son côté, la DPJJ (direction de la protection judiciaire de la jeunesse) est plus impliquée, en lien avec les autres ministères, sur ces questions de protection de l’enfance (en particulier en ce qui concerne les MNA). Mais il y a bien longtemps que la PJJ, à l’échelle locale, a déserté le volet civil de leur compétence pour se concentrer sur l’action éducative en matière pénale (en direction donc des jeunes délinquants, alors que la PJJ avait aussi une mission en assistance éducative, au civil donc). Les inspecteurs semblent se contenter d’en prendre acte (alors même que cette évolution, regrettable, a été imposée par la Chancellerie, sans que les Départements n’en soient consultés ni informés, et sans réaction de leur part alors que cela avait des conséquences sur leur propre engagement, financier et humain).

Quant au Conseil national de la protection de l’enfance (CNPE), créé par la loi de 2016, il empiète sur une autre instance, le Haut Conseil de la famille, de l’enfance et de l’âge, le HCFEA (qui se préoccupe donc des enfants en danger et… des personnes âgées dépendantes). Il a échoué, il ne produit pas grand-chose, sinon « des avis, recommandations ou communiqués qui s’écartent des positions du Gouvernement », phrase sibylline qui semble livrer la vraie raison : le fait qu’il dérange en haut-lieu.

Les rapporteurs se plaignent d’une collecte statistiques et d’une recherche universitaire insuffisantes. Il manque d’outils et de référentiels. Ainsi le rapport note que « l’accompagnement social et éducatif n’est pas formalisé par un référentiel et il n’est pas évalué par une analyse des pratiques professionnelles ». Rien ne dit selon quel critère on retient telle modalité de placement et « l’accompagnement à domicile demeure également imprécis dans son contenu ». Ce n’est pas faux, encore qu’il y a fort à parier que la Cour ignore que la loi de 2007 a été à l’origine de guides de bonne conduite dans plusieurs domaines, plutôt bien faits, élaborés par le ministère avec des professionnels de terrain et qui, comme souvent, sont passés ici ou là aux oubliettes.

La Cour s’agace des superpositions de fonctions ou des complémentarités non suffisamment actées. Comme l’IGAS (inspection générale des affaires sociales) en juin, la Cour se prononce pour que les études statistiques soient exclusivement assurées par la Drees (direction ministérielle de la statistique) et que la recherche et la convergence des pratiques locales soient pilotées par l’ONPE. Donc CNPE exit.

Pour ce qui est de la gouvernance locale, les schémas protection enfance (Départements) et les schémas de service aux familles, prévention sur la parentalité et la petite enfance (cornaqués par les Caisses d'Allocations Familiales) devraient être mieux coordonnés. Les Agences Régionales de Santé (ARS) ne prennent  pas suffisamment en compte les constats de l’ASE. Et le soutien aux jeunes majeurs relèvent d’au moins deux stratégies nationales : celle de la lutte contre la pauvreté (avec un Haut-commissaire) et celle de la protection de l’enfance (avec un secrétaire d’État).

Des disparités territoriales sont relevées : le nombre de prises en charge sont très variables d’un département à l’autre (le taux d’intervention de l’ASE oscille entre 1 à 4 % des jeunes, avec une moyenne nationale à 2,1 %). Ainsi les inspecteurs feignent de découvrir que tout cela est compliqué, et qu’il ne suffit pas de le dire pour surmonter les écueils. Mais comme il faut bien faire des recommandations, alors les inspecteurs imaginent que ce qui serait bien c’est que, en matière de protection de l’enfance, le préfet soit coordonnateur de service de l’État et interlocuteur du président du conseil départemental. Quelle trouvaille !

Pour ce qui est des acteurs locaux, le rapport se plaint de l’absence de projets de service dans certains départements, alors que c’est la loi. Des fiches procédure existent mais en l’absence de contrôle interne on n’évalue pas leur respect.

Les rapporteurs relèvent que des Départements ont mis en place des « actions éducatives à domicile renforcées », d’autres des « placements éducatifs à domicile » (PEAD, conformément à la loi de 2007). Dans ce dernier cas, le PEAD consiste à maintenir l’enfant chez ses parents mais avec des exigences strictes et possibilité de placement immédiat si cela s’avère nécessaire. En réalité, ce type de mesure « innovante », qui peut paraître étrange, reste rare et ne concerne que 1,5 % du total des mesures. Le rapport ne le dit pas, mais exprime des réserves sur le fait que la différence entre action à domicile et accueil en établissement ou famille d’accueil tend à s’estomper. Il relève les tensions qui existent actuellement dans l’accueil familial du fait des difficultés de recrutement des assistants familiaux dont le nombre ne cesse de diminuer, regrettant que la solution passe parfois par une augmentation du nombre d’enfants accueillis par une seule assistante familiale ce qui ne peut être une solution durable dans la mesure où « elle dégrade la qualité de l’accueil des enfants ». Les départements sont invités à renforcer l’attractivité du métier !

Pour les mineurs étrangers, le rapport note la grande hétérogénéité des conditions d’accueil et de prise en charge (des MNA) selon les départements, évoque des solutions à la limite de la loi, mais sans faire de propositions consistantes à la matière, se contentant de dire que ces jeunes, en général, ont une forte « volonté d’intégration ». Les inspecteurs suggèrent qu’il faudrait des évaluateurs (de la minorité et de l’isolement du jeune) mieux formés : ça ne mange pas de pain.

Les services de l’ASE agréent en France près de 2000 établissements et services, dont 62,8 % de maisons d’enfants à caractère social (Mecs). Les opérateurs sont majoritairement des associations (92 % des Mecs). Les rapporteurs notent que l’on assiste à « une concentration des acteurs ». Ménageant comme souvent la chèvre et le chou, les inspecteurs considèrent que cela a un intérêt (« professionnalisation ») et un inconvénient (perte pour la collectivité dans la conduite de ses missions). Ainsi, il existe des dérapages financiers et ces associations puissantes peuvent être conduites à jouer de leur liberté pour n’accueillir que les enfants qui leur conviennent.

Le rapport exprime le vœu d’un plus grand contrôle de ces opérateurs, et semble se méfier des situations de monopoles qui savent se saisir des appels à projet. Il n’empêche qu’aucune recommandation n’est faite visant à réduire ces expansions, en expliquant en quoi ces monopoles sont néfastes à une action sociale équilibrée. On sait par ailleurs que l’une des plus grosses associations (fonctionnant essentiellement avec des financements publics, SOS) est dirigée par un grand patron qui a la côte en Macronie. En clair, il se crée actuellement des états dans l’État mais la Cour finalement en prend acte, ne suggérant que quelques aménagements.

[La Gazette des communes ] [La Gazette des communes ]

Les délais s’empilent

Le chapitre III est celui qui devrait être le plus étudié par les intervenants sociaux et éducatifs de terrain, en effet il aborde « l’intérêt de l’enfant [qui] exige une prise en charge précoce et un accompagnement dans la durée ». Or ce n’est pas ce qui se passe : « les délais tendent à s’empiler ».

Les actions de prévention recensées sont celles de la PMI, des CAF (parentalité), de l’accueil des mineures enceintes, et la prévention spécialisée (qui s’adresse à des jeunes en voie de marginalisation dans des quartiers). A mon sens, il est fautif qu’un tel rapport fasse l’impasse sur le service social départemental dont l’engagement en matière de prévention et de protection de l’enfance est considérable (des milliers d’assistantes sociales dans tout le pays, selon un quadrillage des territoires). Sans doute par négligence des officiels rencontrés et manque de perspicacité des inspecteurs.

Le rapport regrette que les informations préoccupantes soient traitées trop lentement par les CRIP et que beaucoup de médecins de ville en ignorent même l’existence, plus de dix ans après leur création. Leur délai de traitement dépasse les trois mois réglementaires. Ensuite s’accumulent d’autres délais, ceux de la Justice (d’enquêtes complémentaires, de greffes, d’audiences, de rédaction des décisions). Des mesures de placement ou d’action éducative tardent à être mises en œuvre. Résultat : une solution pour l’enfant qui met des mois avant d’être réalisée. Pour faire lien avec son titre, la Cour considèrent que les institutions sont trop lentes pour engager les changements nécessaires et cela n’est pas adapté au rythme de l’enfant, au « temps de l’enfant ».

Il est regretté que le projet pour l’enfant ne soit pas suffisamment utilisé et que les capacités des parents ne soient pas clarifiées, alors que cela permettrait de mieux visualiser le devenir de l’enfant. De même que, comme en Belgique, les aptitudes des autres membres de la famille devraient être évaluées pour envisager éventuellement des accueils dans la famille élargie. Si les procédures de délaissement (pouvant conduire à une déclaration d’abandon et à une adoption) sont rares ce serait due à la méconnaissance juridique des professionnels qui maîtriseraient mal ce qu’a prévu la loi de 2016.

Le suivi médical (pédiatrique, psychique et handicap) des enfants relevant de l’ASE resterait  insuffisant. Quant à la question cruciale des jeunes majeurs, « les juridictions financières » (ainsi que les inspecteurs se nomment eux-mêmes) conseillent une meilleure prise en charge, par un bilan sérieux fait avant 18 ans. Ils concluent que l’on doit envisager une prise en charge au-delà de 18 ans, et « même au-delà de 21 ans ». Pas sûr que la Cour ait conclu ainsi jadis, avant que ce sujet ne devienne médiatique. Elle constate qu’on attend toujours des « évolutions législatives » et une « contractualisation effective » entre l’État et les Départements. Que c’est gentiment dit tout ça : en réalité un texte a été voté à l’Assemblée en mai 2019, mais on attend toujours que le Sénat l’étudie. Par ailleurs, le rapport ne dit rien sur le fait que l’État a abandonné en la matière ses responsabilités qui étaient prévues par les textes suivant la loi sur la majorité à 18 ans de 1975 (pour les jeunes qui avaient relevé d’une mesure judiciaire et demandaient au juge une poursuite de leur prise en charge).

Par ailleurs, les inspecteurs ne manquent pas de noter que « selon l’Insee, 23 % des personnes sans logement sont d’anciens enfants placés auprès de l’aide sociale à l’enfance, contre seulement 2 % de la population générale ». Je ne conteste pas que beaucoup de SDF ont été placés dans leur enfance (comme un ancien hébergé dans une halte de nuit me l’a confié encore récemment), mais je demande depuis longtemps à ce que cette étude, largement utilisée par ceux qui mènent une campagne acharnée contre l’ASE, soit approfondie. Si cette statistique a été souvent reprise, par l’Insee et d’autres associations (comme le rapport de la Fondation Abbé-Pierre de 2019), il s’agit en réalité de la grande enquête de 2001, sur du déclaratif (enquête menée sur les sans-domicile avec cadeau à l’appui pour ceux qui acceptaient de répondre). Dans plusieurs évocations de cette étude, il est question de placement sans autre précision, dans d’autres de l’ASE, et d’autres encore de l’ASE et de la PJJ. Tout conduit à considérer qu’il vaudrait mieux que cette question soit à nouveau sérieusement étudiée avant de conclure à une faillite de l'ASE..

En conclusion générale, les rapporteurs estiment que la protection de l’enfance souffre d’un manque de coordination entre les différents acteurs, que ce soit au niveau national ou au niveau local. Ce secteur est négligé, la crise du Covid l’a montré : des dispositions ont été prises en retard (comme l’accueil, par exemple, des enfants du personnel social et éducatif dans les écoles). Mais l’engagement des professionnels a été continu. Les rapporteurs pensent que le confinement aurait finalement protégé des enfants de « l’instabilité des relations parentales ». C’est possible, c’est un argument qui a été lancé, cela reste à démontrer.

Chacun y va de son rapport sur la protection de l’enfance, ici des documentaires démagogiques, alimentant délibérément ou incidemment une sorte de lobby anti-ASE, là des rapports parlementaires ou des conférences de consensus (sur les besoins fondamentaux de l’enfant en protection de l’enfance, mars 2017, et démarche de consensus relative aux interventions de protection de l’enfance à domicile, janvier 2020). Bien souvent, ces travaux, dont il ne s’agit pas de nier l’importance, sont ignorés des professionnels de terrain, car aucun dispositif d’appropriation n’est mis en œuvre. Il y a de ce fait comme une autosatisfaction à pondre rapports sur rapports (un peu comme sur la pauvreté), chacun fait sa BA, mais cela ne débouche sur pas grand-chose. Le ressentiment des intervenants sociaux est immense, beaucoup sont blasés, fatigués, souvent moins par ce qu’ils ont à traiter que par le contexte institutionnel de leur mission : ils se coltinent journellement la réalité de la protection de l’enfance, faisant le dos rond et preuve d’un engagement certain qui n’est pas porté ou très peu par les instances politiques, qui est entravé par une perte progressif de sens dans les politiques publiques et qui est discrédité en permanence par certains médias.

Les Départements, depuis plus de 30 ans, essayent diverses formules pour organiser leur action sociale (dont l’ASE), soit centralisée (par souci d’égalité de traitement), soit territorialisée (par souci de proximité et d’efficacité). Les rapporteurs estiment qu’ « il n’existe pas d’organisation plus pertinente que les autres » (pour ma part, je considère qu’une action sociale la plus proche du terrain est préférable, ce qui n’empêche pas qu’une direction centrale assure avec autorité la cohérence générale), mais ils ajoutent à juste titre que « les choix d’organisation des départements (…) sont trop rarement issus d’une analyse des besoins ou de critères d’efficacité et d’efficience ». Il est vrai que l’on change de modèles au gré du temps, les changements découlant le plus souvent de la dernière lubie d’un directeur ou d’un président, suite à des événements problématiques ou à des encadrants qui doivent être écartés car peu doués au management.

Quant aux médias, pour satisfaire l’audimat, ils lancent régulièrement, tel un métronome, leurs attaques par démagogie et méconnaissance de la réalité, trop soucieux de monter en épingle quelques cas, pas toujours documentés, souvent isolés qui défrayent la chronique et ne permettent pas de prendre la mesure de l’ampleur de ce qui est accompli, au jour le jour, dans cette mission difficile, ingrate, par des acteurs pour la plupart dévoués. 

Il me semble qu’il est temps de lancer à l’échelle nationale une grande mobilisation, qui saurait ne pas passer par profits et pertes ce qui a déjà été publié, analysé, proposé, mais surtout qui impliquerait réellement les professionnels éducatifs et sociaux, les assistantes familiales, les anciens enfants placés, les associations, les institutions (dont Justice et collectivités locales). Le tout travaillé selon une méthodologie participative, afin qu'il y ait une réelle appropriation des constats et des propositions.

Sans qu’il soit nécessaire de reproduire à l’identique : se souvenir de l’impact sur le terrain qu’a eu le rapport Bianco-Lamy en 1980… 

. Rapport complet et synthèse sur le site de la Cour des comptes (novembre 2020) : ici.

. voir L’Aide sociale à l’Enfance, il y a 40 ans : le rapport Bianco-Lamy. Interview des auteurs.

[Photo YF] [Photo YF]

 

Réponses :

La Cour des comptes a sollicité plusieurs instances : 15 Départements, 6 associations, l’ADF, la HAS et le GIP Enfance en danger ont répondu ; 13 Départements et la Mairie de Paris n’ont pas répondu, tranquillement : pourquoi s’en priver, puisque même le Premier Ministre, sollicité, n’a pas répondu aux questions des « sages » !  

L’ADF (Assemblée des Départements de France), estime que « le temps de l’enfant » ne peut être réduit aux « recherches, actuellement très en vogue, des neurosciences » et regrette que les mesures judiciaires représentent 84,3 % des dépenses d’aide sociale à l’enfance. Ce qui réduit d’autant la possibilité de mener des actions préventives. Ni la Cour ni l’ADF ne disent que ce ne fut pas toujours le cas, et que l’accroissement des mesures judiciaires sont la conséquence d’une pression (médiatique et judiciaire) sur les intervenants éducatifs et sociaux poussés à ouvrir le parapluie et à obtenir des mesures du juge des enfants dans des situations où un travail social serait possible sans contrainte.

La HAS (Haute Autorité de Santé) tient à rappeler tout ce qu’elle fait elle-même, entre autres ses avis sur l’évaluation du danger ou du risque de danger. Le GIP Enfance en danger rappelle à la cour quelques points juridiques du statut de cette instance qui gère le 119 et l’ONPE.

Le Président de la Charente conteste la formule « pilotage défaillant » et celui de la Haute-Vienne conteste une critique du rapport à l’encontre de ce Département, qui n’est pas corroborée par les appréciations de la Chambre régionale des comptes. Mais surtout, il s’insurge contre une façon permanente de mettre en cause la politique de protection de l’enfance menée par les Départements, qui « sont souvent bien seuls pour prendre en charge des publics de plus en plus complexes ». Il dénonce le fait que l’on met tout sur l’ASE, qui devrait prendre en charge « le handicap, la santé mentale, la formation, l’insertion professionnelle, la délinquance, le logement, … au seul motif de la minorité et de la situation de danger ou de risque de danger pour l’enfant ».

même si quelques Départements bottent en touche, dans leur réponse, se contentant de ne traiter que des MNA, l'intérêt de ces réponses est tout de même de montrer une forte implication, au moins de la part de ceux qui répondent complètement, dans la mission de protection de l’enfance.

Contrat à impact social

Le rapport évoque rapidement les contrat à impact social (CIS) et cite l’un d’entre eux en Loire-Atlantique en vue de créer une structure de relais familial (accueil de familles en appartement avec accompagnement social et éducatif). Il s’agit d’un préfinancement sur fonds privés rémunérés par le Département en contrepartie de « la réussite de l’action » ! C’est-à-dire que le promoteur n’est rémunéré à 7 % de son avance de fonds que si aucun enfant n’est placé dans l’année qui suit la prise en charge. Les inspecteurs ne critiquent pas cette pratique, « très innovante », fort critiquable pourtant, avec introduction dans le social de pratiques relevant du monde économique dit « libéral ». Ils soulèvent juste le fait que l’indépendance de l’évaluation des résultats atteints n’est pas assurée, car les critères seraient « simplistes » et les évaluateurs « les travailleurs sociaux qui sont les acteurs impliqués du projet ». Par ailleurs, la sélection des bénéficiaires à l’entrée serait largement discutables. Qui a postulé à ce CIS ? Comme prévisible, une très grosse association : la Fondation des apprentis d’Auteuil (plus de 200 établissements, et 31000 jeunes suivis en France) qui a fait appel à des « investisseurs qui portent une attention réelle aux situations des familles accompagnées ». Il s’agit ni plus ni moins d’un contrat de partenariat public-privé (dispositifs tant décriés par ailleurs, tellement ils sont au détriment du secteur public). Coût pour le Département (pour 68 familles) : 2,3 M€ + 170 000 euros de « prime » (7,5 %), total 2,5 M€. La Fondation des Apprentis d’Auteuil s’explique en annexe du rapport et défend le sérieux de sa démarche : elle a choisi un « structurateur », Kois Invest (société privée de « financement d’impact », selon son site), et un « évaluateur », Kimso (« cabinet conseil et d’évaluation spécialisé en impact social », selon son site) : deux prestataires totalement indépendant, sans lien entre eux (sauf qu’ils sont domiciliés à Paris.. à la même adresse).

Il serait peut-être temps que le secteur de l’action sociale se mobilise contre ces évolutions totalement en phase avec les options de la Macronie, où il est question de rentabiliser le secteur, en faisant mine de se référer à des valeurs humanistes, en vigueur dans le secteur, tout en constituant des monopoles. Le Groupe SOS que j’ai cité plus haut, possède 550 établissements et emploie plus de 15 000 salariés : il s’affiche comme la « première entreprise sociale en Europe ». Son patrimoine immobilier a dépassé le demi-milliard d’euros. Le patron, Jean-Marc Borello, qui aurait été éducateur puis entrepreneur, mais aussi prof d’Emmanuel Macron, a très vite adhéré à En Marche. Plusieurs organismes officiels et associatifs contestent la concentration du pouvoir dans son groupe. Muriel Pénicaud, dont il est proche, lui avait confié une « mission relative à l’innovation sociale au service de la lutte contre les exclusions du marché du travail ». Il est un des fervents défenseurs des Contrats à Impact Social. On lira avec intérêt sa page Wikipedia (ici)

 

Billet n° 591

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