Réforme de l'aide au logement : le diable se niche dans les détails (bis)

La réforme des aides au logement s'applique au 1er janvier 2021. Quelles en sont les modalités ? Revue de quelques détails. Gagnants ? Perdants ?

Le 3 décembre 2019, j'avais critiqué la réforme de l'aide au logement dans un post.

Il se trouve qu'une bonne partie de mes critiques ne sont plus justifiées, car des décrets (30/12/2019 et 20/04/2020) ont précisé les modalités d'application de la réforme.

A little nothing / Un petit rien © Luna TMG Flickr A little nothing / Un petit rien © Luna TMG Flickr
Rappelons d'abord que prévue pour s'appliquer au 1er avril 2020 après un nième report, elle a été reportée au 1er janvier 2021. Il s'agissait d'apaiser le climat social dans la période d'état d'urgence sanitaire. Accessoirement, il est possible que CAF et MSA en aient profité pour améliorer le dispositif, qui est quand même une modification fondamentale dans les échanges de données informatisées permettant le calcul des aides au logement. La direction de la CNAF dit que le dispositif est fiable à 99,6%, mais comme elle n'a jamais dit qu'il n'était pas assez fiable, puis qu'elle dit que ses équipes ont continué d'y travailler d'arrache-pied, il faut croire que ce n'était pas parfait.

Le nouveau règlement est prévu pour diminuer d'un milliard d'€ à peu près les dépenses, en faisant prendre en compte des ressources plus récentes de 11 mois (qui ont en général, notamment du fait de l'inflation, plutôt augmentées). Il est possible que le fait de prendre en compte plus tôt la diminution des ressources en 2020 du fait de la crise sanitaire aura l'effet inverse. L'augmentation sensible du chômage notamment après le confinement, celle des bénéficiaires du RSA - qui ont des effets immédiats, comme c'est précisé plus bas - se sont traduites déjà par une augmentation sensible de certaines aides au logement au dernier trimestre 2020, suivant certaines données non encore publiées.

En effet, au 1er janvier 2021, il devait être tenu compte des ressources de l'année 2019 - comme pour toutes les "prestations familiales", sauf celles qui sont soumises à déclaration trimestrielle (RSA, prime d'activité, parfois AAH). Avec la réforme, ce sont les ressources du décembre 2019 à novembre 2020 qui sont prises en compte, puis révisées tous les 3 mois. Au 1er avril 2021, ce seront les ressources du 1er mars 2020 au 28 février 2021 qui seront prises en compte, et ainsi de suite.

Décret n° 2019-1574 du 30 décembre 2019 relatif aux ressources prises en compte pour le calcul des aides personnelles au logement

Décret n° 2020-451 du 20 avril 2020 modifiant le décret n° 2019-1574 du 30 décembre 2019 relatif aux ressources prises en compte pour le calcul des aides personnelles au logement

Ces décrets sont importants sur deux points :

  • reconduction des situations d'abattement ou de neutralisation des ressources;
  • suppression de l'évaluation forfaitaire de ressources.

Examen de détail des nouvelles règles :

Les situations d'abattement de 30%

Lorsque la situation de la personne a changé au niveau professionnel, il y a un abattement sur ses revenus professionnels - et parfois assimilés - qui est de 30%.

Cela s'applique notamment en cas de cessation d'activité et de :

  • chômage indemnisé (au moins deux mois)
  • chômage partiel
  • chômage avec activité réduite et maintien partiel de l'indemnisation (si 2 mois préalable de chômage total indemnisé)
  • perception d'une retraite, d'une pension d'invalidité, de l'AAH (abattement sur tous les revenus, y compris indemnités journalières de l'assurance maladie - IJ AM -  et indemnités chômage de Pôle Emploi - IJ PE)
  • longue maladie (après 6 mois)

Les situations de neutralisation totale ou partielle

Lorsqu'un couple se sépare, la CAF ne tient plus compte des ressources de la personne qui ne fait plus partie du couple. S'il y avait des revenus communs (revenus de capitaux par exemple), seule la moitié sera désormais prise en considération. Cela se fait normalement à partir du mois qui suit la séparation.

Les ressources professionnelles ou assimilées (IJ AM ou PE) ne seront plus prises en compte en cas de cessation d'activité  et de:

  • chômage non indemnisé (si moins de 78 h d'activité dans le mois)
  • chômage indemnisé notamment avec l'allocation de solidarité spécifique
  • enfant de moins de 3 ans ou au moins deux enfants à charge
  • bénéfice du RSA.

La suppression partielle de l’évaluation forfaitaire

Lorsqu'une personne a de faibles ressources, mais qu'elle exerce une activité professionnelle, avait été appliqué jusqu'à présent le système de l'évaluation forfaitaire des ressources, conduisant à prendre 12 fois le salaire actuel pour la détermination des ressources servant de base au calcul de l'aide au logement. Cela visait ceux qui commençaient une activité et qui demandaient l'aide au logement à cette occasion. Au lieu de prendre les ressources faibles de l'année N-2 (2018 pour 2020), la reconstitution fictive de ressources conduisait souvent au non-versement de l'aide au logement.

Pour les non-salariés, l'évaluation forfaitaire était de 2028 fois le SMIC horaire brut, ce qui privait radicalement de droit à l'aide au logement par exemple les auto-entrepreneurs !

La règle était un peu atténuée pour les jeunes de moins de 25 ans.

Le Conseil d’État a considéré cette règle, très ancienne, comme inéquitable et l'a déclaré illégale. Mais il fallait faire un recours devant la CRA (commission de recours amiable) de la CAF, puis parfois ensuite devant le tribunal administratif, pour obtenir satisfaction. Le décret a supprimé l'évaluation forfaitaire au 1er avril 2020. Les dossiers ont été revus en conséquence, mais il faut faire un recours pour la période antérieure (le délai de prescription est des 2 ans).

"Errare humanum est, persevare diabolicum". Parce que l'évaluation forfaitaire des ressources continue pour toutes les autres prestations soumises à conditions de ressources. Ainsi, pour l'allocation de rentrée scolaire, la CAF fera une évaluation forfaitaire sur la base des salaires des deux conjoints ou concubins. Conseillez de se mettre en concubinage au 1er août et non au 31 juillet.

Une situation d'AAH non prise en compte dans la réforme

Habituellement, lorsqu'un bénéficiaire de l'AAH est sans activité, s'il a des revenus professionnels ou assimilés (IJ AM ou PE) dans la période de référence, un abattement de 30% est fait sur ces revenus. S'il cesse son activité, l'abattement est fait le mois qui suit la cessation d'activité (on ne cesse pas le 1er du mois, mais le dernier jour d'un mois, s'il vous plaît !).

Cependant, devant les ravages de l'épidémie de SIDA, les associaiosn comme Act UP et Aides ont obtenu que si le bénéficiaire de l'AAH cesse son activité et qu'il n'est pas inscrit (ou radié) de Pôle Emploi du fait de son handicap, les ressources professionnelles ou assimilées sont "neutralisées" automatiquement, ce qui permet de verser l'AAH à taux plein (sauf cas de conjugalisation del'AAH, mais à l'époque le concubinage homosexuel n'était pas reconnu - et donc, la CAF ne tenait pas compte des ressources du compagnon). 

Cette neutralisation était faite sur preuve de la radiation de Pôle Emploi ou sur la base d'une attestation sur l'honneur indiquant que la non-inscription à Pôle Emploi était due au handicap.

Sauf que ... cette disposition a été introduite par circulaire, et n'a jamais été inscrite dans le code de la sécurité sociale ni le code de la construction et de l'habitation. Aujourd'hui, elle n'y est toujours pas et j'ai des craintes qu'elle était écartée "en passant" à l'occasion de la réforme. 

Les "oubliés" de la réforme ? non-salariés et étudiants

Pas vraiment oubliés. Pour les non-salariés, ce sont les revenus professionnels imposables de l'année N-2 qui continueront à être pris en compte (s'ils sont non-salariés depuis au moins 2 ans). Ce qui n'est guère équitable pour les salariés, alors qu'une revalorisation automatique du bénéfice  aurait pu être pratiquée, comme "dans le temps" pour que les bases ressources tiennent compte de l'inflation.

Etudiants non oubliés non plus. Il est parfois présenté que c'est une bonne chose pour eux. En fait, au lieu de prendre leurs ressources réelles, la CAF les portaient à un plancher de ressources spécifique pour étudiants, avec un montant pour les boursiers et un autre pour les non-boursiers. Si les revenus imposables réels étaient supérieurs à ce plancher, c'étaient les ressources les plus élevées qui étaient prises en compte.

Ces deux planchers sont remplacés par deux montants forfaitaires de ressources (boursiers et non boursiers) :

  • "(...) le montant forfaitaire auquel sont réputées égales les ressources du bénéficiaire et, le cas échéant, de son conjoint, est fixé à 7 700 euros pour la location et à 6 000 euros pour la résidence en logement-foyer.
  • Toutefois, lorsque le demandeur est titulaire d'une bourse de l'enseignement supérieur qui n'est pas assujettie à l'impôt sur le revenu, le montant forfaitaire de ressources est fixé à 6 200 euros pour la location et à 4 900 euros pour la résidence en logement-foyer."

Ces montants forfaitaires concernent des étudiants qui n'ont pas dépassé l'âge d'avoir des bourses (soit 28 ans). Ils sont appliqués si à l'ouverture du droit à l'aide au logement, ou au moment de la révision trimestrielle, "le demandeur ou l'allocataire" est étudiant. Article R822-20 du Code de la Construction et de l'Habitation Modifié par Décret n°2019-1574 du 30 décembre 2019 - art. 7

  • NB : Jusqu'à présent, aux termes de l'Article R822-21, le plancher était applicable si "le demandeur occupe un logement à usage locatif, que lui-même ou son conjoint poursuit des études". Compte tenu de la nouvelle rédaction, dans un couple étudiant-non étudiant, il vaut mieux que ce soit le non-étudiant qui demande l'aide au logement.

    Sauf si le non-étudiant à des ressources supérieures au montant forfaitaire.

Le mécanisme de recueil des ressources

Tous les mois, CAF et MSA (pour le régime agricole) récupèrent le montant des salaires et des revenus de remplacement par l'employeur et les organismes, suivant les mêmes mécanismes mis en place pour la retenue à la source pour les impôts sur le revenu. Puis, tous les trimestres, il y aura nouveau calcul de l'aide, sur la base d'une période "glissante" : des mois M-13 au mois M-2.

Par contre, dans certains cas (un allocataire sur 6), les allocataires devront faire trimestriellement des déclarations : frais réels, pensions alimentaires reçues ou versées, frais de tutelle.

Modification des périodes trimestrielles

Tous les trimestres civils, ce sera donc le grand ballet de la révision des aides au logement.

Sauf (décret n° 2020-1816 du 29 décembre 2020) pour ceux perçoivent le RSA, la prime d'activité ou parfois, l'AAH. Pour le RSA et la prime d'activité, le calcul se fait toujours sur la base des ressources du trimestre précédent. Pour l'AAH, le calcul se fait sur une base trimestrielle si le bénéficiaire travaille en milieu ordinaire (hors ESAT) ou y a travaillé assez récemment.

Dans ces cas, lorsqu'il y a déclaration trimestrielle pour ces prestations, la date de révision de l'aide au logement sera alignée sur celle des autres prestations.

Voilà ce que çà va donner :

  • 1er janvier 2021 : révision de l'aide au logement sur la base des ressources imposables de 12/2019 à 11/2020
  • 1er mars 2021 : révision de la prime d'activité sur la base des ressources de 12/2020 à 02/2021
    Du fait de l'alignement de la période, révision à la même date de l'aide au logement sur la base des ressources imposables de 02/2020 à 01/2021.

La date de révision sera la même, mais seront différents :

  •  le nombre de mois (12 ou 3)
  • le dernier mois pris en compte (M-2 ou M-1)
  • la nature des ressources (imposables ou tout type à peu près).

Gagnants et perdants ?

Les ordinateurs des CAF et MSA ont rendu aujourd'hui leur verdict provisoire.

Mais il faut être sacrément devin pour le savoir.

Le but de cette réforme est de gagner un milliard d'E sur les aides au logement, sur le dos donc des 6 millions d'allocataires, doit 14 € par mois

Mais du fait de la crise sanitaire, le montant moyen des aides a déjà fortement augmenté (en partant des revenus 2018, mais avec abattements et neutralisation), et cela devrait se répercuter sur 2021. La suppression de l'évaluation forfaitaire au 1er avril 2020 *(application anticipée sur ce seul point) de la réforme a aussi eu un impact dans le sens de la hausse.

Quels sont les autres facteurs sur lesquels s'appuient le gouvernement pour essayer de baisser l'aide au logement ? Ce sera la non-revalorisation des coefficients de calcul, notamment le barbare R0, qui ne bougera pas , sauf à Mayotte (arrêté du 31/12/2020) !

Les perdants cachés

Ce genre de réforme impactant autant de personnes  - à budget global identique ou ou diminué - se traduit par des protestations. 

Si la réforme avait eu lieu comme prévu au 1er avril 2020, il aurait été facile pour les perdants de comprendre qu'ils étaient victimes de la celle-ci.

En la retardant au 1er janvier 2021, cela permet de diluer les effets entre la modification traditionnelle annuelle et les effets de la reforme. Pour que ce soit le moins visible au 1er janvier, le gouvernement a mis en place des mesures de maintien (provisoire) de l'aide sur la base de décembre 2020 pour 3 catégories :

  • ceux qui ont en même temps une baisse des ressources et une baisse d'aide au logement (soit 3% des bénéficiaires environ). Faute de précisions, j'imagine qu'il s'agit de personnes qui, de décembre 2019 à novembre 2020, ont eu moins de ressources que de janvier à décembre 2019.
  • les quelques % d'étudiants "dont les ressources sont supérieures au forfait": j'avoue ne pas comprendre le mécanisme.
  • des bénéficiaires de l'AAH avec 80% de handicap, ne travaillant pas, vivant dans un logement indépendant, qui percevaient la majoration de vie autonome. De 1 à 2 pour mille des bénéficiaires AAH.

Cela ne saurait durer. J'ai eu l'habitude de voir ces écarts disparaître au prochain recalcul de la prestation, ce qui interviendra au 1er avril.frown

Attention : ceux dont les ressources n'auront pas évolué (donc pas baissé) verront leur aide diminuer.

Quand les ressources sont restées "stables", c'est-à-dire ont évolué au rythme de l'inflation, du SMIC ou de la revalorisation des retraites, devraient voir leur aide diminuer.

Je vois bien sur les réseaux sociaux [voir ARTHUR PORTO] des protestations vigoureuses contre des baisses importantes [pétition de Clémentine], mais qui ne peuvent être liées à la réforme - sauf provisoirement sur le plan des procédures (les remontées des informations sur les ressources se sont faites imparfaitement, la déclaration trimestrielle est en cours de traitement etc ...).

La première chose à faire est de vérifier si sa situation est bien connue de la CAF ou de la MSA : chômage, cessation d'activité, déduction de frais réels ou de pensions alimentaires etc.

S'il y a eu un début d'activité en 2018, 2019 ou 2020, ou un début de vie maritale, il y a une montée en charge habituelle des revenus pris en copte, sauf qu'elle aura été plus rapide (les revenus 2020 sont pris en compte dès janvier 2021, alors que sinon, ils auraient dû attendre 2022). Cependant, le système de l'évaluation forfaitaire, appliqué jusqu'au 1er avril 2020, était bien plus diabolique !

Il est bien sûr possible que de nouveaux salariés, qui n'avaient pas de ressources en 2018, et ont bénéficié au 1er avril 2020 de la suppression de l'évaluation forfaitaire des ressources, avec donc l'aide au logement maximum, subissent une baisse au 1er janvier 2021, correspondant à leurs ressources actuelles.

Par contre, ceux qui cessent leur activité pour différentes raisons devraient voir leur aide augmenter plus vite. 

Si vous voulez en avoir le cœur net, vous pouvez faire des simulations, mais je dois avouer que je ne fais pas une confiance intégrale aux simulateurs existants (voir dans l'article sur l'AAH le Post scriptum). L'avantage du simulateur, cependant, c'et qu'il devrait vous permettre de suspecter qu'il y a un élément de votre situation qui n'a peut-être pas été pris en compte par la CAF.

* Pour obtenir la suppression de l'évaluation forfaitaire avant avril 2020, il faut le demander à la commission de recours amiable de la CAF, et si elle fait la sourde oreille, engager une action au tribunal administratif.

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