Affaire Benalla: le gouvernement instrumentalise (encore) la séparation des pouvoirs

Loin d’avoir violé la séparation des pouvoirs en publiant son rapport sur «l’affaire Benalla» le 20 février 2019, le Sénat l’a mise en œuvre.

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La ficelle est grosse. Vite, détourner l’attention de l’opinion publique en créant une forte polémique sans queue ni tête, pour que chacun contemple le doigt et plus la lune.

Elle s’use vite cependant, à force d’être utilisée.

En fin de semaine passée, l’exécutif et le président de l’Assemblée nationale ont tenté de faire passer tous les « gilets jaunes » et leurs soutiens pour des antisémites primaires, par action ou par omission. Trop facile, pour discréditer un mouvement social d’ampleur inédite en ne répondant à aucune des revendications émises – et en continuant de manière scandaleuse à brader les biens publics nationaux à travers la privatisation organisée par la loi PACTE d’entreprises archi-rentables (Aéroports de Paris, Française des jeux et Engie).

En cette fin de semaine, c’est au tour du Sénat de subir les tentatives de discrédit de l’exécutif. 

Dérivatif

Le 20 février 2019, à 11 heures, la commission d’enquête sénatoriale a mis en ligne son rapport d’information n° 324 dans « l’affaire Benalla » - devenue depuis « les » affaires Benalla.

Dans l’instant même, sans avoir lu ne serait-ce qu’une seule ligne de ce rapport de 160 pages comportant quantité de documents officiels inédits - dont p. 125 une note en date du 9 juillet 2012 tout à fait édifiante par lequel le cabinet du ministre de l’Economie Arnaud Montebourg explique pourquoi il est impératif de licencier un chauffeur dénommé Alexandre Benalla -, le porte-parole du gouvernement Benjamin Griveaux, qui à la date du 9 juillet 2012 s'affichait comme socialiste et était membre du cabinet de la ministre de la Santé d’alors, a affirmé que ce rapport était truffé de contre-vérités auxquelles il serait répondu par retour.

Il n’y a pour l'heure guère eu de réponse « au fond ».

En revanche, tout a été mis en œuvre par le gouvernement pour faire oublier le contenu du rapport. Il est vrai que ce dernier est accablant pour la crédibilité du président de la République et de son entourage, lesquels ont joué avec la vérité depuis le 18 juillet 2018 au moins, ne serait-ce qu’en mentant publiquement via le porte-parole d’alors de l’Elysée Bruno Roger-Petit (il semble depuis avoir bénéficié d’une promotion interne à la présidence de la République, sans que l'on comprenne véritablement l'objet de sa nouvelle mission), sur l’existence d’une sanction de 15 jours de retenue sur sa rémunération qui aurait été infligée à Alexandre Benalla le 2 mai 2018 – en fait, une mesure conservatoire de 15 jours de congés payés au bénéfice de M. Benalla ainsi qu’on l’avait immédiatement relevé (v. « Alexandre Benalla n’a pas fait l’objet d’une sanction disciplinaire le 3 mai 2018 », 30 juillet 2018 ; Serge Slama, « M. Benalla a-t-il été réellement sanctionné par l’Elysée le 3 mai ? », CPDH, 1er août 2018).

Quand on pense que nombre de ces dirigeants publics sont passés par le privé… La start-up Nation a du plomb dans l’aile, le président de la République se montrant dans l’incapacité absolue, depuis bientôt vingt mois qu’elle est annoncée, de procéder à la réorganisation de cette minuscule administration qu’est l’Elysée dont il était membre en mai 2012 déjà… Comment espère-t-il, dans ces conditions, réformer efficacement la France ? Mystère…

Le dérivatif de la semaine a porté sur la prétendue violation par le Sénat de la séparation des pouvoirs. Dans la même journée du 21 février, la Garde des Sceaux, ancienne élue socialiste et membre du Conseil constitutionnel il y a moins de deux ans de cela, s’en est émue en termes chafouins (« on n’est pas complètement dans la séparation des pouvoirs »), elle qui avait si énergiquement applaudi le nom d’Alexandre Benalla à la Maison de l’Amérique Latine le 24 juillet 2018, et le Premier ministre est apparu tout Kohler colère sur le perron de Matignon (« Peut-être peut-on exprimer une déception lorsque les sénateurs (...) méconnaissent le principe de séparation des pouvoirs de cette façon »).

Cette simultanéité dans l’expression ministérielle n’a pas nécessairement accru la crédibilité de leur propos commun. 

Saisons I, II et III

Dans le champ de l’affaire Benalla, cet argument de l’atteinte à la séparation des pouvoirs n’est pas nouveau. Il revient à chaque saison – au sens de période de l’année et d’épisode de l’affaire Benalla.

Il avait été brandi dès l’été 2018 par le secrétaire général de l’Elysée et le directeur de cabinet du président de la République dans les premiers mots de leur audition par la commission d’enquête sénatoriale, affirmant que s’ils étaient présents c’était parce que le président de la République les y avait autorisés.

En réalité, ces deux agents publics n’avaient pas le choix de se rendre ou pas à la convocation qui leur était faite. Ainsi qu’il résulte de l’article 6 de l’ordonnance n° 58-110 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, « toute personne dont une commission d'enquête a jugé l'audition utile est tenue de déférer à la convocation qui lui est délivrée, si besoin est, par un huissier ou un agent de la force publique, à la requête du président de la commission. (…) La personne qui ne comparaît pas ou refuse de déposer ou de prêter serment devant une commission d'enquête est passible de deux ans d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende ».

Dès l’été 2018 donc, on savait que l’exécutif faisait de la séparation des pouvoirs l’interprétation politique qui convenait le mieux à ses intérêts du moment, en en ayant une conception tantôt souple lorsqu’il s’agit de choisir « son » procureur de la République de Paris, tantôt rigide lorsqu’il s’agit de protéger Alexandre Benalla.

A l’automne 2018, le gouvernement a récidivé dans son instrumentalisation de la séparation des pouvoirs, arguant qu’elle interdirait l’audition le 19 septembre d’Alexandre Benalla par la commission sénatoriale (v. « Nicole Belloubet instrumentalise la séparation des pouvoirs », marianne.fr, 12 septembre 2018 ; « Les gardes du corps d’Alexandre Benalla », 21 septembre 2018)

L’hiver 2019 a vu le gouvernement persister dans cette impasse.

Il est grossièrement évident qu’en publiant son rapport du 20 février 2019, le Sénat n’a méconnu ni la Constitution, ni la séparation des pouvoirs. Devoir expliquer une telle certitude, c’est déjà faire le jeu de l’exécutif – mais il n’est pas impossible que sa tentative d’évitement des sujets qui fâchent à coups de diversions ou de « grands débats » bidons ne puisse durer jusqu’en mai 2022.

De manière générale d’abord, la séparation des pouvoirs n’implique pas d’étanchéité entre le législatif, le judiciaire et l’exécutif, mais un équilibre – plus ou moins satisfaisant d’ailleurs. C’est ainsi que, de tout temps du moins sous la Vème République, le Parlement vote le budget de l’Elysée, et à cette occasion émet des appréciations subjectives, de nature politique, sur le fonctionnement de l’administration de la présidence de la République (v. par exemple le rapport concernant la présidence de la République annexé au projet de loi de finances 2019 : Assemblée nationale, 11 octobre 2018, rapport n° 1302, annexe n° 32) ; depuis peu, la Cour des comptes contrôle l’Elysée (v. « La charte de transparence du conjoint du président de la République, un an après », 21 août 2018) d’une manière qui semble satisfaisante aux députés de la majorité puisque le rapport du 11 octobre 2018 indique que « le contrôle réalisé par la Cour des comptes et les remarques qui en découlent ont un réel impact et qu’ils produisent des résultats tangibles » (p. 13).

Au cas particulier, la Garde des Sceaux a cru pouvoir insister sur le fait que l’article 24 de la Constitution prévoit que le Parlement « contrôle l’action du Gouvernement » pour arguer que l’Elysée était hors du champ de cet article, et donc de ce contrôle.

Cet argument ne résiste pas à une analyse même superficielle, dès lors ainsi qu’il résulte du « rapport Benalla » (p. 101-102) que la protection du président de la République est assurée via les ministères compétents, en particulier le ministère de l’Intérieur, et donc par « l’action du gouvernement ».

Mais faisons l’effort de prendre les dires ministériels au sérieux.

Pour quatre raisons, les arguments tirés de la violation par le Sénat de la séparation des pouvoirs apparaissent farfelus, de facture politicienne. 

Evaluation des politiques publiques

D’une part, il faut lire le premier alinéa de l’article 24 de la Constitution dans sa complétude. Il comporte trois phrases : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l'action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ».

Le Parlement évalue les politiques publiques. Toutes les politiques publiques, y compris donc celles relatives à l’administration élyséenne. Il suffit à cet égard de lire le rapport précité de l’Assemblée nationale du 11 octobre 2018 : « L’année 2019 sera marquée par la mise en œuvre du plan de transformation élaboré à la suite d’un audit portant sur les conditions de travail et la recherche d’efficience. Les conclusions de cet audit ont mis en exergue l’investissement sans faille des agents de la Présidence de la République, une réelle fierté de servir cette haute administration, mais aussi des difficultés dues à une organisation trop verticale et trop rigide, ainsi qu’à la gestion constante de l’urgence. Ce plan de transformation prévoit la réorganisation de l’ensemble des services, ainsi qu’un schéma immobilier permettant d’améliorer nettement les conditions de travail et la prise en compte des enjeux numériques ». Et ce rapport de l’Assemblée nationale n’a pas hésité à faire des recommandations à l’administration élyséenne, en lien avec l’affaire Benalla : « S’agissant enfin des emplois de chargé de mission auprès du cabinet, la situation d’Alexandre Benalla a montré qu’une plus grande transparence était nécessaire. Les noms de ces chargés de mission doivent être rendus publics comme c’est maintenant la règle pour les conseillers du Président. En outre, il conviendra de préciser les sujétions particulières ouvrant droit à la mise à disposition d’un logement de service et d’indiquer en toute clarté les fonctions des bénéficiaires ».

Pourtant, le 11 octobre 2018, on n’a entendu ni le porte-parole du gouvernement, ni la ministre de la Justice, ni le premier ministre, évoquer une quelconque atteinte à la séparation des pouvoirs que les députés LREM auraient commise à l’encontre de l’Elysée…

La présidence de la République mène des politiques publiques en termes de ressources humaines, de déplacements, d’investissements immobiliers, d’investissements dans le numérique et la sécurité, que chacune des chambres du Parlement évalue annuellement en loi de finances (pour le Sénat, v. en dernier lieu : avis n° 153, 22 novembre 2018, à la signature de M. Jean-Pierre Sueur, qui comporte p. 12-13 la « recommandation » suivante que l’on trouve aussi dans le « rapport Benalla » : « au 31 décembre 2017, le cabinet du Président de la République comptait 52 membres dont 12 travaillaient également au cabinet du Premier ministre. Sur ces 12 conseillers communs, 8 étaient rémunérés par Matignon et 4 par la présidence de la République. Quelles que soient les motivations budgétaires qui ont conduit à une telle organisation, votre rapporteur considère qu’elle n’est pas conforme à l’esprit de la Constitution. (…). Pour respecter la distinction constitutionnelle des fonctions présidentielles et gouvernementales, et pour préserver la plénitude du contrôle parlementaire, il conviendrait de mettre fin à cette pratique des collaborateurs communs »). Tel est son devoir constitutionnel, que la troisième phrase du premier alinéa de l’article 24 de la Constitution rappelle. Il arrive à ce titre que l’une ou l’autre des assemblées porte une appréciation très positive sur une réalisation élyséenne, et c’est ainsi que dans son avis précité le sénateur Jean-Pierre Sueur a pu qualifier d’excellente l’initiative consistant pour l’Elysée à vendre des « goodies » (« Votre rapporteur se réjouit d’une initiative qui promeut des entreprises françaises tout en contribuant au financement du patrimoine national »).

Si le porte-parole du gouvernement a, le 20 février, « trouvé curieux que les assemblées aient à se prononcer sur l’organisation du pouvoir exécutif », c’est qu’il n’a toujours pas compris à quoi un Parlement peut servir en démocratie, ce qui est pour le moins inquiétant. 

Contrôle de l’action du gouvernement

D’autre part, il faut dire un mot de l’esprit de l’article 24 de la Constitution. Tel qu’il a été adopté par le peuple français en 1958, cet article prévoyait seulement en son premier alinéa que « le Parlement comprend l'Assemblée nationale et le Sénat » ; il était muet sur l'étendue matérielle de sa fonction de contrôle.

C’est depuis la dernière révision constitutionnelle, issue de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, que le premier alinéa de l’article 24 comporte une phrase sur le contrôle du gouvernement et une autre sur l’évaluation des politiques publiques. Ce faisant, l’intention du constituant était claire : il s’agissait à la fois de marquer l’existence de la mission inhérente au Parlement consistant à contrôler le gouvernement, que l’on trouve par exemple dans les dispositions de la Constitution relatives aux lois de finances ou aux questions au Gouvernement, mais aussi de revaloriser et de raffermir le Parlement en réaction au parlementarisme rationalisé qui caractérise la Vème République depuis l’origine. Ainsi que l'a explicitement indiqué le constituant : « Jusqu’à présent, la Constitution ne comportait pas de définition de principe de ces missions, l’article 24 se limitant à une simple définition organique du Parlement. Il s’agissait donc d’une proposition illustrant tout particulièrement la volonté de renforcer le rôle du Parlement. L’Assemblée nationale a souhaité élargir la définition des missions du Parlement à l’évaluation des politiques publiques, ce qu’a confirmé le Sénat qui a également mentionné au titre de ces missions la mesure des effets de la loi. Le premier alinéa de l’article 24 de la Constitution résume ainsi les différents aspects du pouvoir législatif, qui font chacun l’objet d’un renforcement : la fonction législative, la fonction de contrôle et d’évaluation » (AN, rapport n° 1009, 2 juillet 2008, p. 11).

Par conséquent, la Garde des Sceaux peut difficilement s’appuyer sur la phrase issue de la révision de 2008 selon laquelle le Parlement « contrôle l’action du gouvernement » pour tenter de limiter la portée de ce contrôle, là où cet ajout a eu pour objectif de renforcer l’institution parlementaire, et donc d'étendre le champ de son contrôle par rapport à la version antérieure de l’article 24 qui ne comportait pas ces termes. 

Les mots « action du gouvernement » doivent être entendus de la manière la plus large possible, comme désignant l’exécutif dans son ensemble à l’exception de la personne du président de la République qui relève pour le contrôle de son action personnelle des dispositions spécifiques de l’article 68 de la Constitution (Haute Cour). 

Recueil d’informations sur la gestion d’un service public

En troisième lieu, la compétence des commissions d’enquête parlementaire est fixée par le I de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 précitée, qui dispose depuis 1985 au moins que ces commissions « sont formées pour recueillir des éléments d'information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ». La présidence de la République est à la fois une institution politique et un service public, c’est-à-dire une administration de l’Etat. Cette dualité fonctionnelle se retrouve pour chacune des chambres parlementaires, pour le Conseil constitutionnel ou les deux cours suprêmes. Comme administration, la présidence de la République passe des marchés publics, recrute des agents contractuels, prend des actes d’organisation du service.

L’administration de la présidence de la République fait l’objet d’actes de gestion pour lesquels rien ne justifie une exclusion de la compétence des commissions d’enquête parlementaire, dans les limites posées par le II de l’article 6 de l’ordonnance de 1958 relativement à la communication de certains documents (« Les rapporteurs des commissions d'enquête (…) sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l'exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l'Etat, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l'autorité judiciaire et des autres pouvoirs ») et par l’immunité que l’article 67 de la Constitution confère à la seule personne exerçant les fonctions de président de la République, et non aux quelque 800 agents des services de la présidence de la République.

Recommandations

Enfin, en quatrième lieu, un rapport parlementaire d’information est… un rapport d’information. Il n’a pas l’autorité de chose jugée que véhicule une décision de justice ; il n’a pas force exécutoire en modifiant l’ordonnancement juridique que porte un acte administratif réglementaire ou une loi. Il ne comporte nulle injonction, nulle décision, nul oukase. Il se borne à faire des recommandations et à établir des constats – de manière plus ou moins partiale, à l’instar de tout travail parlementaire, ce serait un comble si le Sénat ne faisait pas de politique. Sur la base de ce rapport, le bureau du Sénat peut demander au président du Sénat de saisir la justice, qui seule pourra qualifier pénalement certains faits et le cas échéant sanctionner les manquements à la loi pénale.

Si ces « remarques », pour reprendre le terme employé par le rapport précité de l’Assemblée nationale du 11 octobre 2018 à propos du contrôle de la Cour des comptes sur l’Elysée, et les 13 propositions émises p. 117-118 du « rapport Benalla » - dont certaines ne concernent pas spécifiquement l’exécutif (par exemple celle tendant à préciser l’article 40 du Code de procédure pénale, ou celle relative aux sanctions pénales en cas de manquement aux obligations de déclaration d’une nouvelle activité à la commission de déontologie de la fonction publique) -, sont de nature à attenter à la séparation des pouvoirs, c’est vraiment que les institutions républicaines sont vermoulues…

En définitive, loin d’avoir violé la séparation des pouvoirs en publiant son rapport sur « l’affaire Benalla », qui aurait pu être plus percutant encore (v. Jean-Christophe Picard, « Rapport d'enquête sur l'affaire Benalla : des propositions qui manquent d'audace », Blog Mediapart, 20 février 2019), le Sénat l’a mise en œuvre, en exerçant de sa propre initiative un passage au crible parlementaire d’une administration étatique sans à aucun moment empiéter sur les prérogatives constitutionnelles de l’exécutif en général et du président de la République en particulier (v. en ce sens : l’interview du professeur Bruno Daugeron, « Affaire Benalla : le Sénat est parfaitement dans son rôle », lexpress.fr, 21 février 2019 ; celles du professeur Jean-Philippe Derosier et de M. Didier Maus : « Le Sénat est dans son rôle », publicsenat.fr, 21 février 2019 ; celle du professeur Dominique Rousseau, « Le Sénat a-t-il porté atteinte à la séparation des pouvoirs ? », francetvinfo.fr, 21 février 2019). C’est l’une des rares fois sous la Vème République où un tel exercice démocratique est spontanément effectué, et M. Macron devrait s’en féliciter lui qui prônait pendant la campagne présidentielle un renforcement du contrôle parlementaire. On souhaite que cet équilibre satisfaisant fait de balancements réciproques entre pouvoirs constitutionnels trouve de nombreux et constants prolongements, pour donner enfin corps à la pensée de Montesquieu.

*

Regarder la lune, pas le doigt

Il est nécessaire d’en revenir à l’essentiel, au-delà de ces simagrées politiciennes auxquelles seul le cercle toujours plus étroit des thuriféraires de l’exécutif peut être sensible et qui ajoutent une crise morale aux crises sociales, économiques et institutionnelles que la France traverse.

Qui a écrit, en novembre 2016, à la p. 241 de son ouvrage de campagne présidentielle : « Tout événement ayant un impact d’ampleur sur notre sécurité nationale devrait pouvoir entraîner naturellement la constitution de commissions d’enquêtes parlementaires » ? Si ! C’est lui ! L’auteur de Révolution ! L’homme qui s’est dit « fier » d’avoir (fait) embaucher Alexandre Benalla. Celui qui a vilipendé le 24 juillet 2018 une presse « qui ne cherche plus la vérité ». Celui qui a expressément demandé qu’on aille « le chercher » (v. « L’irresponsable de l’Elysée et les commissions d’enquête parlementaires », 25 juillet 2018) mais qui pourtant fait barricader l’Elysée tous les samedis depuis le 17 novembre 2018. L’homme qui a réclamé l’indulgence pour son missus dominicus là où il exige la plus grande sévérité pour cette « foule haineuse » de gilets jaunes.

Chacun est aujourd’hui avisé que le comportement de M. Benalla et de ses amis était susceptible d’avoir et a peut-être eu un impact majeur sur la sécurité de la présidence de la République, en raison de leurs liens financiers – 2,2 millions d’euros ! – avec au moins deux oligarques russes. Qui sait ce que les violences commises par MM. Benalla et Crase le 1er mai 2018, et leur révélation par Le Monde le 18 juillet 2018, ont permis d’éviter comme catastrophe démocratique majeure ? Pourquoi le président de la République, qui dans Révolution appelait à « une révolution de pratiques devenues inadaptées » (p. 242) et à ce que les « dirigeants publics (…) soient à la hauteur du moment » (p. 235) ne tire-t-il, pour lui-même, aucune conséquence des dysfonctionnements dramatiques de l’administration élyséenne que les constats du rapport du Sénat ne font que réitérer à la suite des révélations de médias d’investigation ?

Voilà des questions autrement plus fondamentales que celle, risible et purement politicienne, qui consiste à savoir si un rapport d’information sénatorial de 160 pages sur le fonctionnement de l’administration élyséenne a été publié en méconnaissance ou non de la séparation des pouvoirs.

 

Merci à Christian Creseveur pour le dessin

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